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城市扩张 “用行政之手供地”/周其仁
(博讯北京时间2014年1月29日 转载)
    
    以行政之手配置土地资源,为城镇化承担“供地”之重任,到底可取不可取?答案是,咋看挺好,似乎也行得通,但经不起时间的蹂躏,搞着搞着,就事与愿违,漏洞百出,不能持续。
    

    我们差不多是看着土地配置权集中到北京来的。原来没这个问题,因为过去的法律根本禁止土地买卖、租赁和转让。国有土地在国有机构之间划拨,集体土地在农村自用。至于划拨权和农民自用土地的审批权,都在基层,县人民政府就可以搞定,不需要更高级别的政府操心。在那个阶段,发展的瓶颈是资本,高级别政府要管控的是资本。横竖没有投资,谁占土地也没有用。
    
    小变化是农村包产到户,农民温饱问题初步解决,盖房的需求急升。农村盖房要占地,而且多少年来凭集体的成员权,你占他也占,不占就吃亏,所以上世纪80年代开始,控制农村占地盖房成了一个问题。有问题就发文件,审批权向上集中,不过答题也是北京出政策,省级人民政府定标准,执行还靠县、乡(镇)、村。实际上,农村宅基地的配置权,并没有收到中央。
    
    大变化是开放。中国得天独厚,有个香港,另搞了一套资本主义制度,土地不但可买卖(批租),且因为有市价,能形成未来收入的预期,所以可融资。这就把土地与资本之间的财务通道打开了。大陆引外资办厂要落地,土地不能划拨,于是急急改法,从明令禁止土地流转,转为“土地的使用权可以依法转让”。
    
    开放来得急,等不到“依法转让”之法通过,珠三角大批外资工厂就落了地。国有土地转了,集体土地也转了。1990年全国人大通过的只是“国有土地转让”法规,没有集体土地的份,但实际上大量农村土地已经转为三资企业用地。怎么办?算“历史遗留问题”吧。好在还有一个办乡镇企业的合法空间,乡镇也可与外来人“合办或联办”,反正土地的非农利用算是开了闸。
    
    真正的冲击,是城镇土地批租制的成型。不得了,原来土地就是资本!这是最激动人心的发现,开始懂得的地方少,无奈利益教人明白,慢慢从沿海到内地都懂了。从此“占地”需求直线上升,一发不可收拾。
    
    这里还有一个关键的枝节。从上世纪80年代到90年代,财政分配体制有一个重大调整。80年代讲放权,层层包干即调动地方发展经济的积极性,但中央财力不足,引发担忧。可是重新集中财力,地方怎么平衡?前一段读朱镕基在上海讲话实录,才知道当年要开发浦东,上海财力不足,特别向北京要来“土地出让收益留地方”的政策。有样学样,“税收集中于中央,土地收益留地方”这样一种财政分配格局就形成了。
    
    地方的“土地资本化”就此装上了强大的发动机。须知“政府”两个字虽然写下来是一样的,但香港、新加坡政府差不多就只是一个城市政府,到了大陆,中央、省、市、县、乡(镇)、村,可以叫政府的“单位”,有几十万个之多。土地财政的口子一开,那么多政府单位,就算不大的一个比例成为“开发土地的积极分子”,那也不得了。
    
    反映到土地账本上,就是耕地大量减少,工业化、城镇化的土地占用大幅度上升。中国这么个大国,倾向性的问题非闹得很严重,才容易引起注意。有的时候,非要说得更严重才管用。本专栏查证过的,1990年代后期到新世纪之交,一度流行的“十年减少耕地1亿亩”就是一例。其实在那笔账里,大头是“退耕还林”之果,但是加到一起算,让决策者好下决心。果不其然,“耕地红线”从此就成为制定相关政策的一道不可逾越的界限。
    
    当然,工业化、城镇化也对耕地的大幅减少作出了“贡献”。土地部门有行家介绍,上世纪90年代后期,他们把主要城市不同年代的地图,用透明纸描绘下来,然后按时间顺序叠加到一起,清晰地“秀”出一个个城市“摊大饼”式的发展轨迹。再加一个对照:香港以及其他不少发达国家的城市边界,却几十年基本不变。据说那次演示的效果极好,领导人一下子看到问题的严重性。“实行世界上最严格的土地管理制度”——最严格的耕地保护,最严格的土地节约——就成为计划生育之后又一项国策。
    
    土地管制的权力也因此集中到北京。上收了各地的用地审批权,引进了“用途管制”(这点我们以后还要再深入讨论),并强化了土地督察。国土部就这样成了“供地部”。法律依据很现成——合法流转的是国有土地,而国有土地的所有权,由国务院来行使。国务院日理万机,当然交付主管部门打理。于是,全中国可流转的地权,顺理成章地集中在国土部。
    
    问题是动用行政之手配置土地,要解决的问题是不是真的就解决了?诸如工业区跑马占地、“摊大饼式”的城市扩张、过多占用耕地、以及土地的非集约利用——所有这些强化土地行政管制的“师出之名”——是不是因为动用了行政之手,就根本解决了,或至少减轻了症状?
    
    数据显示,没有。前述“十年减少耕地1亿亩”,除开退耕还林的部分,每年建设用地增加也就是300-400万亩之谱。土地管制高度集权之后,情况不但没有好转,占用的耕地却更多了。我看到的数,全国被征为国有土地的农村土地,2005-2008年间平均每年450万亩,2008-2012年更急升为每年669万亩。这还不算每年怎么查也查不过来的违规用地。读者当记得,2008年十七届三中全会通过的决议,明明白白写有“逐步缩小征地范围”,可是5年过去了,全国征地规模比“实施最严格的土地管制制度”之前,没有减少反大幅度增加!
    
    看来,行政之手不好使嘛。分析成因,首当其冲的是信息成本过高。试想到今天为止,全国范围的土地确权不过是一个尚待实现的政策目标,最基础的土地登记、测量、变更纪录都不完善,“最严格的土地管理”从何谈起?其次是动力机制,讲白了不过是官场公事,有几个真拉下脸不惜为国有土地得罪同僚的?三是激励不相容,经验是越管不住,才越有理由要更大的管制权。最后是缺乏客观评估,到底执行得怎么样,基本上是行政部门自弹自唱、自我评价,没有过不了的关。
    
    此次“误读事件”,不过是又提供了一个新鲜实例。为什么特大城市要以盘活土地存量为主?还不是这些年“增量”过多,在一个天天高喊土地奇缺的国度里,走了一条摊大饼式的城市扩张路线。对策是什么呢?当然就是控制增量,原则上不再增加对特大城市的供地。但人们要问:十多年前不就是因为土地没有得到好好利用,才集中土地管制权,由国土部来控制供地的吗?实施了多年“最严格的土地管理”,结果南辕北辙,继续靠这套办法,管用吗?
    
    即便管住了总量,如何把有限的可用土地配置给一个个城市,是更大的难题。难就难在用什么准则来配置土地。看了多年发出来的信息,实在找不到所谓合理配置土地之“理”,究竟以何为依归。凭规划?那一边编、一边改的规划能成为合适的依据吗?看基数?那基数错了岂不一错再错?看各地方违规情况?问题是“规”错了谁来负责?还是“从实际出发”,讲白了还是由各地的谈判能力决定?或者干脆就是通行的官场准则——谁官大谁标准?
    
    有一次看媒体报道,国土部副部长胡存智说哪里房价过快上涨,就增加那个地方的供地。比较而言,这是最简明又正确的供地原则。市场就是这样工作的——商品供给量对价格变化做正向反应。这里的微观基础,是行为人在逐利动机的驱使下,通过增加供给量来应对上升的需求,利人也利己。国土部不是逐利机构,考虑供地要参考市价的变化,难能可贵。
    
    即便如此,该准则仍然有失粗糙。假如北京、上海房价分别涨了30%和20%,供地量是不是也对应增加30%和20%?还是分别增加15%和10%,或者60%和40%?麻烦来了。市场处理这个问题,靠多个卖家之间的竞争,谁多供地增加总收入,但要受到利润可能减少的制约。政府在一个城市的范围内独家供地,“竞争”的影响大不一样。譬如增加对北京的供地,影响不了上海的房价。在操作上,就算部长亲自坐镇“窗口指导”,我猜他也不会单看房价就下单。这是说,还有其他准则也要起作用。
    
    因此,问题不在于改变行政供地的技术枝节。要改变的,正是“用行政之手供地”本身。为什么要让行政之手退出土地配置?因为这只手太笨拙,即使在最好的情况下,也担当不起有效配置土地的大任。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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