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两会建言:北京外来人口管理存在的弊端
请看博讯热点:户口和遣送

【博讯2003年6月08日消息】    周明刚

    2008年奥运会落户北京,不仅是北京的荣誉,也是全体中国人的骄傲,然而我们在欢庆申办成功之余,也有必要从奥运精神的角度认真思考如何办好2008年奥运会。奥运会强调不分肤色与种族的人都可参加,其精神实质是参与意识与平等意识,这就要求作为主办城市的北京也应当具有宽容、开放的精神面貌,但是当前北京市的"外来人口管理"制度却与上述精神不相符合。 (博讯boxun.com)

    目前,非北京市的中国公民(即通常说的"外来人口")到北京市工作或生活,按照有关规定都必须到公安机关办理《暂住证》,否则视为非法在北京居住。作为加强首都治安管理的初衷,本无可厚非,但是采取办理特殊证件的方式却有欠妥当。因为,作为中国公民,每一个人都有在中国境内各地居住生活的自由,而北京作为全中国人民的首都,更没有理由将其他中国人拒之门外。所以,确认中国公民在中国土地上合法居住的证件只能是一个:《身份证》,而不是《暂住证》或冠以其他名称的各类证件。

    《暂住证》管理制度不仅在理论上有疑问,在实践操作中也发生了很多问题:

    1.办证困难,办证人往往需要往返多次甚至找关系,而且在特定时期,办证机关单方就停止了办理;

    2.收费不规范,在办证过程中往往要发生额外费用,当去年统一更换新证件时,许多办证人刚办理不久的老证件一律作废,需重新交费办理新证件,而原已缴纳的一年或数月登记费也往往不予退还(今年已经开始规范化,但是实际效果需观察);

    3.管理方式落后,《暂住证》涉及到公民的居住权与人身自由,而主管部门在未事先举行听证或征求相关公民的意见情况下,就随意修改有关规定,废止旧的暂住证、更换新的暂住证,这不仅侵害了相关公民的基本权利,也加重了他们的经济负担。

    4.管理手段不当,此次更换的新《暂住证》分为A、B、C三种并有相应的不同颜色,有关部门虽然告知:此种分类方法仅为技术管理手段,无任何歧视性,但据知情人说:此三种证件分别代表企业老板、技术人才及其他公民等三种人,相应的管理手段也不同,如逢北京有重大活动,第三种证件持有人将无条件被收容遣返。此种说法是否属实,我们姑且不去深究,但是有关部门是否应当将此种分类的必要性、合理性与正当性告知公众?

    5.管理效果不好,虽然在实施暂住证管理的过程中掌握了外来人口状况并抓捕了一些罪犯,但是付出的社会成本也是巨大的:阻碍了劳动力资源的正常流动、限制了公民的居住自由、增加了公民的负担、浪费了宝贵的行政资源、损害了首都的开放形象等。

    与"暂住证管理制度"相配套的是"收容遣送制度"。1982年,国务院制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,其立法宗旨是救济、安置和帮助无劳动能力或不自食其力的公民,其收容对象是:乞讨的、露宿街头生活无着落的公民,其本质具有社会救济性和福利性。但是,北京市相应制定的《北京市收容遣送管理规定》却将收容对象增加为:在本市无合法居所,无正当生活来源的公民,而"合法居所"与"正当生活来源"又需要暂住证与务工证来证明。这就变相扩大了收容对象,使得许多凭自己合法劳动养活自身的外地公民,仅因无暂住证与务工证而被收容,从而违背了国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的立法本意。因为自食其力的公民不应成为被收容对象,即使违反了暂住证与务工证管理制度(先假设此种管理制度是合理的),也不应当被采取限制人身自由的行政强制措施。另外,根据我国于2000年颁布实施的《立法法》明确规定:对公民限制人身自由的强制措施和处罚,只能由全国人大及其常委会制定的法律决定,且不得授权国务院制定行政法规来规定。这就充分表明涉及限制公民人身自由的立法,属于最高立法机关的专属立法权范畴,其他任何机关都无权制定并实施相应的法律性文件。然而,目前北京市却继续依照应当失效的有关规定实施收容遣送,极大地损害了社会主义法制的统一和尊严,也侵犯了相关公民的基本权利,更伤害了首都北京的文明形象。

    目前北京实施的收容遣送制度,不仅没有其存在的法律基础,在实践中也存在种种弊端:

    1.虽然有关部门宣传收容对象为"三无人员"--即没有身份证、暂住证、务工证的外地公民,但具体实施中往往只要缺一证就予以收容遣送,这就进一步扩大了收容对象,造成很多来京探亲访友的外地公民(当然衣着讲究者除外)也被收容遣送;

    2.在重大节日或重大活动前期,有关部门往往向各级公安机关层层下发"收容指标",造成部分民警为完成个人指标任务,野蛮实施收容:例如当面撕毁持证人的有关证件再收容、将带外地口音的北京市民进行收容、将离休军队干部进行收容等等;

    3.被收容人员的人格尊严和人身安全得不到尊重与保护;

    4.被收容人员的财物安全往往得不到保障。

    户籍制度作为一种落后的人口管理方式,早晚要退出历史的舞台并被身份证制度取代。我们的政府部门也意识到这个问题,国务院也下发了改革户籍制度的文件,各地纷纷实施了不同的户籍制度改革措施,但是我们北京依然遗憾地落在这股改革潮流的后头。

    我国的改革开放已是基本国策,这种"开放"不仅是对外开放,也是对内开放,不仅是对商品、服务的开放,也应当是对人力资源的开放,北京作为中国的首都,其开放的姿态代表了中国的形象。江泽民主席提出了"三个代表"的理论,这要求对城市人口的管理方式也应当"与时俱进",从大多数人民的最大利益出发,改变传统的计划经济管理方式,更多地通过价格杠杆与市场调节等方式来实现科学化管理,一切以牺牲公民的人身自由方式来实现的管理秩序,都是与北京的开放形象不相称的,因为良好的动机是无权为落后的管理行为进行辩解的。2008年奥运会正向我们走来,北京是否能以开放的姿态迎接此项盛会?全中国人民、全世界人民将拭目以待! (责任编辑:晓力)人民网 (博讯boxun.com)


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