[加评论] 页面有问题?请点击打印板-》打印版                  [推荐此文给朋友]
[博讯主页]->[大众观点]
   

党政合一是政治体制改革的首要关键/孙勇
(博讯2005年2月25日)
      弊病
      党政分开 西方国家启示 党政合一
       内容提要: (博讯 boxun.com)

      1 我国存在着两种政体,理论上与事实上的两种政体..政治体制改革的任务之一,应当是这两种政体合二为一.
      2 党主制政体服直接造成了许多的弊病.,如助长形式主义.造成政府功能萎缩,加剧机构膨胀,妨碍法制建设.等等.
      3 造成党主制政体形成的根本原因是党政组织职能雷同而又组织上分开。违反了指挥统一规律的要求。这种状况的出现与我国革命的独特道路密不可分。
      4、西方政党政治发达国家之所以没有党主制,其根本原因是执政党组织与政府组织重合起来,合二为一。
      5、理顺党政关系是我国政治体制改革的首要关键。而理顺的唯一途径应当是仿效西方国家的党政合一。
      (本 文)
      1
      在我国的现实生活中,存在着多种多样的政治组织。在这多种多样的社会政治组织中,执政的中国共产党组织居于特殊的位置,它的各级组织事实上是各种同级组织中最有权威的组织,而党的最高机关则是事实上的最高国家权力组织。掌握着触及社会各个领域的几乎各个方面的决定权。对于这种现象,在业已公开出版的各种相关的理论性著作中,一般都是称之为权力过分集中,有的则公开简称为党委集权制。其实,这种现象从政治学角度来说,乃是一种政体必然具有的基本特征,是我国事实上存在的政体的本质表现。
      按照政治学相关理论,政体是指最高国家机关的组织组建方式以及它们之间的相互关系.政体是国家政治体制的核心与基础,决定并制约着政治体制的趋势;政治体制不过是政体的延伸与拓展,体现并丰富着政体的构造。纵观历史环顾左右,在古今世界上曾经存在或存在过多种多样的政体,为了便于认识与把握这些形态各异的政体特征,不少学者曾经从不同的角度对之进行了分类。由于各人的标准不同,因而导致的结果往往也不相同。我以为,在有关政体的分类方法中最简单、最恰当、也是最易于为人们所接受的当数以最高国家权力为依据的分类方法。依据这个方法,政体首先是分成集权政体与分权政体。然后,可进一步分成议会制政体、总统制政体等等。
      由于我国的最高国家权力事实上掌握在党的中央组织手中,因而我国的政体事实上一种与宪法规定的政体不同的、且是一般教科书所列举的各种政体之外的政体—党委集权制政体,亦可称为党主制政体。而平常人们所说的人民代表大会制政体实际上还在相当程度上属于理论意义上的政体.即我国存在着理论与事实两个方面的政体.如何使这两个政体融为一体,应当是政治体制改革的一个重要任务.
      2
      党主制是种背离了人们认同的那种应然政体的模式,造成或助长了一系列的弊病,这些弊病主要是:
      第一、由于执政党组织在宪法规定的政府组织之外掌握着事实上的国家政权,从而也就使得政府组织由于缺乏作为政府组织应有的权力而功能萎缩,在相当程度上流于形式化。政府组织流于形式化是与执政党的宣传与主张严重脱节的。众所周知,我国的执政党一贯主张与宣传人民代表大会制度的重要性与必要性。并把健全人民代表大会制度当做政治建设的核心来做。然而,党主制的存在必然阻碍人民代表大会制度的健全与发展。从而形成了至少在这个方面事实上的尚虚轻实的形式主义的现象出现。并且,由于了宣传与主张的力度愈大,其所产生的负面效应就愈大的变异作用,等于变相告诉与提醒人们留意人民代表大会制度的虚职化。这又进一步损害党在人民群众中的形象与威望,
      第二、政府虚职化又导致法制疲软,法制建设趋于形式主义。这是因为在我国,承担法制建设的主力是人民代表大会及其常务委员会,而虽然是政府组织中地位最高的部门,但由于整个政府部门本身都是在党组织的领导下的组织,因而其所制定的法律法规必然由于缺乏强制实施所必要的权威性,从而也就成为可有可无的东西,至少对于本级的党组织来说是如此的。这样法律也说成为可有可无的东西,至少对于党组织来说并无服从本级人民代表大会及其常务委员会所制定的法律法规的外在强制力。目前党组织对于本级人民代表大会及其常务委员会所制定的法律法规的遵守与遵行,事实上并非由于法律法规的强制力与拘束力,而是党组织的开明性与自律性,实质上我国稍有政治头脑的人都知道,至少在当前仍然是在党员干部中,国家法律不如党的纪律的。在这种情况下,我们所期望实现的法治社会绝不可能是依法治国的法制社会,充其量也只能是以法治国的开明专制社会。必须明确,依法治国的法治与以法治国的法治是完全不同的。前者是现代的民主的法治,而后者是与专制相联系的,不过是种开明的专制罢了。
      第三,造成权责分离,助长与强化高高在上而又不负责任等等官僚主义作风。众所周知,目前我国存在的所谓行政首长负责制的规定。而依据政治学原理,任何责任的真正落实都要有相应的权力作为必要条件的,缺乏实际权力的行政首长是不可能也没有必要为各种事情承担责任的,而这对于党组织来说,其虽然掌握着实际上的权力,但又并无明文规定要求他们承担实际责任,如果事情办好了,归功于党委的正确领导;而一旦办砸了,他们则可把责任推给行政首长去承担,这是因为行政首长是明文规定的行政责任承担者。目前在我国现实生活中,各种由于权责健康造成的决策失误与巨大浪费,以及腐败等等在相当程度上均是根源于此的。
      第四、加剧机构膨胀,公文旅行、开支疯长但办事的速度与质量却又十分低下。我们知道,现在不仅与政府并行的党组织中设有不少专职的书记副书记之类的党务工作者,而且在其它非以政治为业的生产、教育、文化卫生等等组织中也设有大量的专职党务工作者。在不少地方,党务工作者几乎占了一半以上,且不说其它的费用,仅是支付办公设施、工作经费、工资之类的就是很大的一笔开支,而专职党务工作者的存在并不能使效能提高多少。相反由于其与政府首长并列,反而增加了公文周转的路程,议决的周期、责任的模糊等等。同时由于人民需要支付给那些党务工作者的各种费用而增加了人民的负担反而引起人民感到反感乃至厌恶, 也离间了党与人民人联系.
      3
      常言道,对症下药。然而,要对症下药并不是一件容易的事。首先要知道是啥症,而即使知道了是啥症也不一定就能下药,这还需要知道 应用什么药,知道 应用什么药还必须有药源,癌症这种病发现已经不难,而发现了也无药可根治。要消除党主制所造成的弊病,必须弄清其产生的根源,按照目前理论界仍然占据主流地位的权威性说法,党主制是由所谓 的“党政不分,以党代政”造成的,“党政不分”是前提,“以党代政”是结果。主流说法不叫党主制,说叫“以党代政”。不过,主流说法所说的“以党代政”的内容也是指“权力集中于党委”。我以为,把“党主制‘现象的出现由“党政不分”造成的的判断是错误的。而党主制现象之所以至今没有消除的根本原因亦是由于这种错误的诊断而不能对症下药的缘故。其实,造成党主制的形成的根本原因并非那种所谓的“党政不分”,而是恰好与之相反的党政分开。需要指出的是,“党政分开”这个术语由于前总书记赵MM在党的十三大上反复强调,经过诸多理论工作者的阐述业已成为一个多义性的概念。我们这里所说的“党政分开”是指党政组织上分开。党政职能分开之类其实都是要以党政组织上的分开为基础的,因为职能与组织相比,犹如毛与皮的关系。皮之不存,毛将焉附?没有组织为基础,职能从何而来?党政组织上分开乃是党主制产生的基础。但是,仅仅认识到党政组织上分开还足以说明这是党主制产生的根源,因为看到这一点并不要进行深思,谁都能看到,只是有人视而不见而已。我们说党政不分是党主制的基础。还因为党政这两套组织事实上职能又是雷同的。如果没有这一点,那也不会产生党主制现象。这也是说,职能雷同的党政组织分开是导致党主制产生的根本原因。
      党政两套组织之所以职能雷同,是与我国革命道路的独特性密不可分的。众所周知,我国革命采取的形式是历史上常见的农民战争形式。它与历史上常见的农民战争形式相比,区别仅在于它是在共产党领导下的新型农民战争。在革命的过程中,党的组织是领导农民战争的最高形式。革命政权的建立,是通过首先建立根据地及其政权,然后由根据地逐步向全国波浪式推进而逐步扩展到全国的。如同历史上出现过的农民战争 一样,随着根据地的建立,领导战争的党组织事实上也就具有了政府的属性,上升为事实上的政府了。这也就是说,人民政权的建立过程实际上也就是党组织的政府化过程。然而,令人感到遗憾的是当时党的领导人没有觉察到党组织已经随着根据地的建立而事实上政府化的特点,仍然视其如原来的那种执政以前的政党。为了巩固政权,另行创制了一套以用于承载政权的组织体系。这套专门用于承载政权的组织体系就是人们习惯上称之为政府的那种组织。本来,为了巩固新生政权,采用某种能够为人民乐于或易于接受的政权体现形式是无可厚非的,而且这是每一个新生政权都会使用的手法。无论是中国历史,还是世界历史上,凡是通过革命、政变或其它暴力手段建立起来的政权无不如此。如中国历史上农民起义或异族入进所建立起来的政权其最高统治者一般都称为皇帝就是最好的例证,因为帝制思想在当时已深入到人的骨髓里,人们愿意在一个好皇帝的统治下生活。而辛亥革命之后袁世凯之所以称帝失败,也在于此时人们已经认识到好皇帝是靠不住的,帝制已经失去人心了。
      问题在于按照历史形成的惯例,这种力求使用人们易于或乐于接受的形式用以体现政权的组织体系,一般都是在既有形式—也就是业已政府化的战争或政变的领导组织基础上,通过改造或调整而来的,在我国历史上不少改朝换代的新生政权就是通过这种方法创制政府形式的。而如果在业已政府化的组织之外另行创制一套并赋予其政权承担者的职能,其结果必然是在社会生活中出现两套职能雷同的政权承担者。我国的党政两套组织共同行使政权其实就是违背这种惯例的产物。而当两套组织并立的状况形成后,我们在理论与宣传上又不断地强化与巩固这种职能雷同的体制,制造一种不可更改与怀疑的信条。这个信条就是在社会主义国家里,共产党组织是国家的领导者,政府则是国家的管理者。这种说法从表面上来看,似乎是把党的组织政府组织进行了区分,但实际上并非如此。或许在理论上,领导者与管理者之间是有区别的。然而在现实生活中,谁能区分出领导者与管理者之间的本质区别在那里?事实上,领导者与管理者之间并无迥异,只有微殊。领导者就是管理者,管理者就是领导者。两者在相当于程度上是等同的。在一定意义上不过是同一事物的不同表达而已,这样,党政组织职能雷同而又并立的格局始终没有改变。
      职能雷同而又相对独立的两种子组织并存违反了社会管理所必须遵循的指挥统一规律的要求。所谓指挥统一规律用俗语来说就是:一个山头一只虎。也就是说,在一定的条件下,任何地方都只能有一个指挥者存在。如果存在着两个或两上以上的指挥者,不仅会使被指挥者无所适从,而且在指挥者之间也会不可避免的出现磨擦与冲突,而磨擦与冲突的结果就是其中一个指挥者要么消失,要么沦为另一个的附属机构或形式化的组织。这也就是俗语所说的“一山不容二虎”,如果存在二虎,那么“二虎相争,必有一伤”的结果则是不可避免的。党政两套组织并存且同时领导或管理国家的格局恰好与之相符。因而在党政两套组织之间也就不可避免的会有磨擦与冲突出现,其结果必然是其中的一个组织凌架于另一个组织之上。在我国通常的情况是党的组织凌架于政府组织之上而不是政府组织凌架于党的组织之上。之所以党的组织凌架于政府组织之上而不是政府组织凌架于党的组织之上,这则要与党的组织领导体制等相联系了。长期以来,我们一直强调的是党对各个方面的领导,政府也是在党的领导下的制度。 之所以这样强调,一个重要的原因就是为了解决党政分开的二元制造成的弊病。这也就是说,只有在党政并立的二元制格局存在的前提下,强调“党的一元化领导”才会形成权力过分集中于党组织的现象出现,反之,如果没有这个前提,无论怎么强调也不可能出现这样的现象。
      4
      既然党主制是由党政两套组织机构共同治理国家违背了管理所必须遵循的指挥统一规律,而在指挥统一规律的强制作用下的必然产物。那么,消除党主制及其造成的弊病就必然要求这种党政两套机构同时治理国家的状况。而如何实现这个目的,这需要认真加以研究的。这是我们有必要观察一下西方一些国家的政治体制,因为在西方国家里虽然也存在着执政党与政府两套组织体系,但人们并没有看到党政两套机构并立共治的情况,当然也说没有执政党组织凌架于政府组织之上的现象。这是什么原因造成的呢?有无什么奥秘或窍门? 按照目前理论界的权威论调,在那些西方国家里之所以没有出现执政党与政府两套组织共同治理国家的现象,根本原因在于这些国家的执政党与政府是分开的缘故。我以为这种判断是似是而非的。虽然从表面上看,在那些西方国家里执政党与政府组织是分开的,但骨子里恰好是与之相反的党政合一。也就是说,西方国家之所以没有出现我们国家这种党主制现象,不是因为党政分开,而是与因为党政合一。这里所说的党政合一,不是党政两种组织合并成一个组织,而是说党政两种组织重合起来,俨然如同一个组织而已。党政之间形成了犹如演员与角色的关系。政党组织是人员(演员)的集合;政府不是人员(演员)的组合,而是职位(角色)的组合。具体表现为:
      在西方那些党派政治发达的国家里,执政或曾经执政的主要党派,其组织体制或党务体制与政府的组织体制极为相似甚至同构,两者各自设立的机构以及机构之间的相互关系,特别是机构成员的组成上几近相同。这似乎不太好理解,故而我们在这里予以说明一下,因为从表面上来看,西方那些党派政治发达国家的主要政党与政府体制之间存在着很大的区别,称之为相似甚或同构似乎不可思议。 其实,西方那些党派政治发达的国家里,主要原因政党其组织体制有形式上的组织体制与事实上的组织体制之分,形式上的组织体制与事实上的组织体制根本不可同日而语,而我们这里所说的是指事实上的组织体制。从形式上来看,在英美等党派政治发达的西方国家里,主要政党一般都设有全国代表大会,全国委员会、议会党团、以党魁领导下或直接为首的主席团(或执行局、书记处之类的)执行部门等主要机构。这些机构之间的实权是完全不同的,其中有些机构纯粹是聋子的耳朵—摆设,这包括牌子很大的全国代表大会、全国委员会这样的机构。按照我国人思维习惯,如果一个政党的总裁或其它名号的党魁指定全国委员会主席这样的现象出现必然会感到不可思议。因为在我国存在的各个政党从来不会出现这种现象,全国委员会主席至少在形式上也要通过选举一下才能产生,但这在西方党派政治发达国家里却是司空见惯的,如美国前总统里根说为指派自己的女儿为共和党的全国委员会主席。实际上,在西方那些政党政治发达国家里的主要政党的全国委员会这样的机构表面上看牌子很大,权力却很小,它的职权连我国政党的中央组织部都没有,只是一种象征与标志。在这些国家里,政党的实权是在以党魁领导下或直接为首的执行机构手中。众所周知,西方国家的政权机构一般都是有意无意地遵循分权原则组织或发展起来的。各国一般都有议会、内阁、法院之类的机构,而政党的活动一般是在议会与内阁之中。
      这样,党政重合便体现为:议会党团对应于议会,党魁为首的执行机构对应于内阁。议会制国家与总统制国家的政府体制不完全相同,党的组织体制也随之不完全相同。英国是实行内阁制的典型国家,执政党由于是取得议会多数的席位才能执政,因而执政党议会党团的决议实际上就是议会决议。执政党议会党团反对的决议是不可能通过的;反之也可以说,凡是议会通过的决议,其实质都是执政党议会党团的决议,两者实际是如同一者。而在总统制的国家里,总统是国家的中枢,因而党魁即总统的权力就比议会制国家里的党魁实权大,能够指派其它党务工作者,议会制国家里的党魁则一般没有或至少形式上没有。
    就党政各自的机构之间的相互关系而言,两者之间亦有相似的特点。我们知道,在议会制国家里,议会负有监督与支持内内阁的职责。内阁一旦失去了议会的支持就要失去继续执政的机会;而党魁为首的党务执行机构也是如此,一旦失去了议会党团的支持就要垮台。
      如果从党政两种组织的人员构成上来看,那么两者也是重合的。议会党团的成员是由本党的党员议员组成,执行机构的成员则是主要是由内阁成员兼任的,外加几个专职的党务工作者。或许有人对于把党魁控制下的内阁说成是执政党的执行机构感到不好理解,但事实上就是如此。也许英国等等实行议会制的国家里在在野党成立的影子内阁更能说明问题,影子内阁即使在表面上来看也是属于政党机构的,决不可能是政府的组织。总之,在政党政治发达的西方国家里之所以看不到党政两套机构共同管理国家、进而形成执政党组织凌架于政府组织之上的的状况,其因就在于这些国家里执政党组织与政府组织是种表面分开而骨子里合一的特殊机制。这种特殊机制的形成与发展当然有其特殊的原因与过程,其中一个重要的原因就是这些国家的政党是由朋党发展起来的,一开始就是合法政党。而社会主义国家的政党却是在非法的会党基础上发展起来的,两者的生长环境等等都不同.
      西方国家的执政党组织与政府组织之间之所以是党政合一。其中一个重要原因乃是西方国家的政党是在朋党基础上深化而来的,与我国正好相反的是先有政府, 后有政党,政党是参照政府体制组织起来的。而我国的政党是在非法的类似于会党的组织基础上发展起来絷执掌政权的,政府是参照政党的体制组织起来的。
      5
      当然,对于我们探讨消除党组织凌架于政府组织之上的方法与途径来说,我们研究西方政党政治发达国家的政党制度不是为研究而研究。我们感兴趣的是它那独特的机制与方法是否能为我们所借鉴,我国是社会主义国家,执政的是代表人民利益的共产党,其社会基础、政治目的等等都与资本主义国家的执政党有着实质性的区别。但是,在发达资本主义国家里的这种政党执政体制却是主要是属于技术性的东西,是应当也是可以借鉴、引以为用的。我们要消除党政分开而并立共治的现象 ,现在看来只有走“党政合一”的这一条路。
      必须指出,“党政合一”虽然 是西方政党政治发达国家的基本执政体制,但我国并非完全没有施行过这样的的体制。众所周知,文化大革命时期出现的革命委员会这样的组织,实质就是“党政合一”的。人们对于革命委员会的认识,一般都是从它的组成人员拉帮结派争斗不已以及党政工团公检法司等权力集中于一个机构这些方面来批判它,而忽视或没有根本就没觉察到它在无形中消除党政分开而共同治理国家现象的事实。不过,文化大革命中出现的“党政合一”不是立足于以分权为基础的法制建设,而是立足于强化与巩固集权的人治体制。如果套用当时的话来说,乃是为了反潮流的,因而这个与世界进步潮流相反的体制没有生命力也就不足为奇了。再就现实来说,虽然完整的、全面的意义上的“党政合一”并不存在,但在某些领域却是存在的。最为典型的莫过于军事系统,目前存在的两个中央军事委员会。这两个中央军委一套班子两个牌子,实际就是一种“党政合一”。这两个中央军委并存却又无磨擦、扯皮与冲突的现象出现,就在于其实行的是“党政合一”的。这也说明,只有“党政合一”才能根除党主制及其造成的弊病。“党政合一”是指党政两种组织的体制—包括其各自的部门设置以及部门之间的相互关系同构或类似,其成员是同一或包容的。实施党政合一,就是要在完善政府体制的基础上,大幅度的改革党务体制,使党务体制与政府体制同构或类似。这就要求首先要在完善政府体制上加大力度,否则即使推行“党政合一”。其结果也不一定就比当前这种党政分开的二元制好多少,说不定还不如目前这种体制,这是需要特别注意的。
      当前我国正在推进政治体制改革,政治体制改革包括许多方面,其中党政关系的理顺与否直接关系到整个政治体制的改革能否成功。赵紫阳在党的十三大的政治报告中,曾经信誓旦旦的发狠要加快政治体制改革。并把党政分开列为政治体制改革的首要关键。十三大之后不久党政分开这个改革就进行不下去了。之所以如此,显然是对党政关系的现状与根源产生了误判。不过,赵紫阳虽然对党政关系的真实状况的判断定是不正确的,但他对党政关系的不正常现象还是有一定的认识的。应当承认,党政关系扭曲的确是政治体制的首要症结,当然也是政治体制改革的首要关键。从这个角度去理解,赵紫阳的报告还是可取之处的。只是解决这个问题不能用分开的方法,因为党政之间原来就是分开的。这也是赵紫阳的主政期间为何推进政治体制改革无法取得突破性进展,反而成为诱发后来的五月骚乱的动因之一。
      因此,为了加快社会主义民主建设,深化政治体制改革 。我们必须把理顺党政关系当做现阶段政治体制改革首要任务来完成。这是历史赋予我们的条件与使命。(孙勇) (博讯 boxun.com)

点击这里对此新闻发表看法
   
联系我们


All rights reserved
博讯是畅所欲言的场所、所有文章均不一定代表博讯立场
声明:博讯由编辑、义务留学生、学者维护,如有版权问题,请联系我们。另外,欢迎其他媒体 转载博讯文章,为尊重作者的辛勤劳动以及所承担风险,尊重博讯广大义务人士的奉献,请转载时注明来源和作者。