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常坤:大学生眼中非政府组织 [1]在全球基金 [2]中的参与
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(博讯2006年10月29日)
    

此文为参加新疆雪莲花艾滋病教研项目组织和乌鲁木齐市CDC合作的"2005新疆第二界大学生与艾滋病论坛"(乌鲁木齐市大学生与艾滋病论坛)而作,获三等奖。
     (博讯 boxun.com)

    
    

常坤 新疆师范大学法经学院2003级法学5班
    
    2005年11月12日
    
    
    
     一段时间以来,全球基金的每一个举动都牵动着所有关注艾滋病防治事业的人的心。每一个会议的召开、每一个项目的签署都荡漾着艾滋病这个恶魔的晃动。在我们看来,全球基金是那么的有生机和活力去实现这个人类的梦想。全球基金将调动社会各方面的力量参与到艾滋病的防治之中。
    
    我们相信,全球基金在中国会逐渐深入而彻底的展开和实施,不仅仅在遏制中国艾滋病疫情方面表现出极大的贡献,而且还会导致政府与非政府组织之间关系的改善,因为全球基金体制框架下的制度要求和具体实践中的实际需求,必需要自政府和 NGO 之间实现一种真正的伙伴氛围。需要NGO 与政府的通力合作来达到项目中所做出的承诺。关于这一点,我们深信不疑。
    
    "全球基金的文化是开放、诚实和透明。"[3] 艾滋病的防治也必须是在开放、诚实、透明的环境才能得到有效防治。事物的发展是需要步步进步的,开始的时候总是有点保守,在更多的事物的推动下步步走向开放、诚实和透明。关于这一点,我们也是深信不疑。
    
    
    
    一、 全球基金在中国
    
    (一)全球基金概述
    
    全球艾滋病、结核和疟疾基金Global Fund to Fight AIDSTB and Malaria(GFATM) 是由联合国秘书长安南在阿布贾非洲统一组织首脑会议上倡导建立的。基金申请的宗旨是从资金、技术水平、以及项目地域覆盖面等几方面考虑,补充目前的国家艾滋病防治工作的不足,推广各国在防治艾滋病领域的经验和规模。
    
    全球基金项目的协调将以多部门为基础,各级政府、非政府部门、人民团体、国际机构、私立机构及其感染者代表将组成国家协调机制( CCM )[4] 。基金主要向接受人( PR ) [5] 发放,主要接受人可能是非政府组织或政府机构,他们的运作要经过审计。主要接受人还受当地基金管理机构(LFA )[6] 监督,当地基金管理机构可能是会计公司或其他独立的机构,并且向全球基金报告。技术评审下组( TRP ) [7] 由理事会任命的独立专家小组,保证公开透明的审核程序的完整性和一致性,对提交全球基金项目申请进行评估,并推荐给理事会作最后裁决。
    
    全球抗艾滋病、结核和疟疾基金于 2002年 1月 28-29日在瑞士日内瓦召开的第一次理事会,标志着全球基金正式开始运转。
    
    全球基金的秘书处设在瑞士的日内瓦。秘书处希望成为尽可能精简的机构 , 工作人员最多不超过 150 人。2005 年 4 月,大约 135 个职位空缺得到了填补。 2004 年里,全球基金的中央行政和管理费用约占总开支的 1.5% 。另有 0.8% 的费用用于地区基金代理在当地的赠款监督工作 [8] 。
    
    (二) 我国政府申请全球基金
     中国卫生部于 2002 年成立了国家艾滋病防治协调机制委员会(CCM ),该委员会由政府部门、非政府部门、人民团体、国际多边、双边机构、学术机构、商业机构以及感染者代表等54 个成员机构和个人组成。
    
    根据中国CCM 成员选举,中国疾病预防控制中心被指定为全球基金项目执行机构(PR ),主要负责与全球基金秘书处、项目实施机构进行协调、沟通。
     中国曾向全球基金申请过五轮艾滋病防治项目书,由于种种原因,前两轮未批准。
    
    第三轮项目申请书 " 加强中国中部地区以社区为基础的艾滋病综合治疗、关怀和预防" 于 2003 年6 月25 日将项目申请书寄到全球基金秘书处,并于 2003 年10 月中旬获得正式批准。
    
    全球基金第四轮中国艾滋病项目已于2004 年9 月获得全球基金的批准。本项目为"通过综合措施减少艾滋病在脆弱人群中的传播及其产生的影响"。
    
    全球基金第五轮项目申请书已经定稿 [9] 。全球基金中国国家协调委员会第十三次会议于2005 年6 月 2 日在北京广州大厦召开,54 个CCM 成员中的 32 个派员参加了会议,全球基金地方代理机构(LFA )联合国项目服务局(UNOPS )作为特邀代表,法国使馆、天津扶素公司和克林顿基金会作为观察员参加了会议。会议的主要议程是审议第五轮疟疾、结核和艾滋病项目申请书 [10] 。在全球基金中国网站上最新的消息是"全球基金中国国家协调委员会第十四次全体会议于 2005 年10 月17 日在北京广州大厦召开。与会代表听取了第一轮、第三轮、第四轮项目的进展报告以及第五轮项目的批准情况汇报 [11] 。"除此之外,没有再查到关于全球基金第五轮申请情况的消息。
    
    ( 三)我国正在实施的第三、四轮全球基金中国艾滋病项目
    
    1、全球基金第三轮中国艾滋病防治项目
    
    项目名为" 加强中国中部地区以社区为基础的艾滋病综合治疗、关怀和预防项目" 。 于2003 年10 月经全球基金理事会第 6 次会议讨论通过。批准的前两年执行期经费预算为3212 万美元,五年总预算额度为9789 万美元。
     2004 年 8 月19 日,全球基金中国艾滋病项目赠款协议正式签署生效,项目将于2004 年 9 月1 日启动,为期5 年,项目中央执行机构为中国疾病预防控制中心。本项目将在中原 7 个省(安徽、河北、河南、湖北、山西、陕西和山东省)中的56 个县实施以社区为基础的治疗、关怀和预防的综合性活动。
     具体目标包括:在项目地区提高领导层和公众的HIV 防治意识,加强政府承诺和广泛的参与;增加获取信息的机会;提供可以推广应用的防治方法和信息;为艾滋病病毒感染者和患者提供治疗和支持。项目活动包括宣传、交流、一定范围内的预防服务、自愿咨询检测、抗机会性感染治疗、抗病毒药物治疗和以社区为基础的关怀和支持活动。另外,项目还包括能力建设和管理监督等内容。
     本项目将建立一种在中国其它地区可推广应用的治疗关怀模式,并同时适用于以其它形式为主传播 HIV 的地区。另外,全球目前缺乏在如此大的农村地区范围内开展抗逆转录酶病毒治疗的经验,本项目的实施对全球的艾滋病防治也具有非常重要的作用,将为中国其它地方和全球提供有效的 HIV 防治经验模式,为发展尚不完善的非政府组织提供更多的支持。 [12]
    
     在 2005 年8 月间,笔者走访了山东、河南、安徽的一些全国艾滋病综合防治示范区和全球基金项目县。对于全球基金第三轮中国艾滋病项目和国家"四免一关怀"政策的落实进行了实地考察,这里笔者把三地的情况简要叙述。山东菏泽市(鲁西南)、河南商丘市(豫东南)、安徽阜阳市(皖西北)在地理上都是平原在居民风俗日常生活习惯上都是相近的,所以我认为,这里三地的情况应该都是很相近的,从媒体报道的关于山东和河南的关于全球基金启动的情况介绍,我们也可以略见一斑。可惜没有查到任何关于安徽的全球基金的情况。
    
    "2004 年 9 月 24 日晚上8 点,全球基金艾滋病项目在山东省正式启动, 260 万美元经费将用来控制艾滋病的传播,减轻其对山东省造成的影响。山东省 6 个国家级示范区被全球基金列为艾滋病防治资助项目。明年山东省还将对在上世纪90 年代中、早期参与卖血的人群进行全面的艾滋病摸底调查和监测。"[13]
    
    笔者从出发第一站就是山东省菏泽市,这里新成立了一个菏泽市性病艾滋病防治协会。在走访的很多的基层后,问题比我们想象的要复杂和困难的多。我在这里有述《一个抗击艾滋病的村医的艰苦努力和忧虑生活》( http://changkun.bokee.com/2445055.html ) [14]
    
    "河南省获得有史以来数额最大的一笔国际医疗援助 ——全球基金河南省艾滋病项目近日在郑州市正式启动。该项目的实施周期为 5 年,从 2004年持续到 2009年,前两年的首批援助资金达 885万美元, 5年周期的持续援助资金将超过 1.5亿元人民币。该项目将全面提高河南省目前的艾滋病防治、母婴阻断、控制传播等方面的水平。" [15]
    
    河南相对来说就有很多的非政府组织在活动,但是生存的环境确是不容乐观。面临着很多的压力,这个压力和全球基金的精神实质是矛盾的,是冲突的,是需要一些人去认识到而改观的。而如此大额的对河南投入,我们没有看到,看到的是什么呢?我在这里有述 《曾在柘城县人民医院接受治疗的3 名刚逝世的艾滋病病人》( http://changkun.bokee.com/2770669.html)。 [16]
    
    而对于安徽,我没有在网上搜索到关于全球基金在安徽启动的或者详细报道的消息。在一封公开信中也有"我们没有获得关于安徽省、陕西省和山西省项目的信息。" [17]而直接参与全国艾滋病防治示范区和全球基金项目工作的人也对于这些项目的参与并不是很乐观,"这个只有五年,五年能解决什么,五年后还是那样。""这个"是指第三轮全球基金中国艾滋病项目。
    
    "安徽省疾病预防控制中心官员表示,安徽省找不到全球基金项目可以支持的非政府组织。"[30] 这是我发现的关于安徽与全球基金的一点信息,对如此的言行我深表遗憾,这个遗憾还包含了我对于乡土地上关切。
    
    2、 第四轮全球基金中国艾滋病项目
    
    于2004 年9 月获得全球基金的批准。名为"通过综合措施减少艾滋病在脆弱人群中的传播及其产生的影响项目"。本项目的主要目标是降低因艾滋病造成的社会经济影响,并控制艾滋病的传播。本项目的周期为 5 年,从 2005 年7 月开始至 2010 年 6 月止,分两个阶段执行,前两年为第一阶段,后三年为第二阶段。
    
    艾滋病防治项目前2 年预算为2400 万美元,将针对云南、新疆、广西、四川、贵州、湖南和江西等 7 省(区)的静脉吸毒和性工作者等高危人群,实施宣传和教育、自愿免费咨询和检验、美沙酮替代、清洁针具交换、安全套推广、性病管理和抗病毒治疗等防治措施。预计到 2007 年6 月,该项目将建立58 个美沙酮替代诊所、 111 个针具交换点,使得5.5 万名静脉吸毒者获得预防服务、4.4 万名性工作者将获得艾滋病防治的外展服务,将会有 30 万人获得艾滋病的咨询和检测服务、1 万名艾滋病感染者获得抗艾滋病病毒治疗、2 万名艾滋病感染者获得机会性感染的预防性治疗,以及 40 %的艾滋病感染的孕妇获得母婴阻断抗病毒治疗。
    
    在第四轮全球基金中国艾滋病项目中,通过目前的资料看,非政府组织的参与已经在逐渐的显现。 2005 年10 月 29 日,《 全球基金第四轮中国艾滋病项目非政府部门参与项目经费申请指南》和《 全球基金第四轮中国艾滋病项目关于发布应用性研究项目经费申请指南公告》都已经向社会公布,并且已经有相关组织就此作出回应,积极地争取到全球基金的具体项目中。 [18]
    
    
    
    二、 目前非政府组织在全球基金中的参与
    
    全球基金艾滋病项目要求之一是在项目实施中动员社会各界的力量参与, 这也是项目实施两年后进行中期评估时的一个重要方面。全球基金中国艾滋病项目在实施中将倡导社会各界力量(包括政府部门、人民团体、非政府部门、学术机构、目标人群等)的广泛参与,促进多部门参与艾滋病防治工作,使更多的资源投入到艾滋病防治工作中,发挥多部门在防治艾滋病中的优势,遏制艾滋病的传播和流行。 [19]
    
    (一) NGO 消极参与
    
     笔者在这里所称谓侧" NGO消极参与"是指在全球基金中国艾滋病项目中,非政府组织直接被邀请或者发出明显的公开面向 NGO的信息促使 NGO 可以参与的参与。将和下面笔者所认为的" NGO积极参与"形成对照。
    
    1、在项目计划书中
    
    在全球基金中国艾滋病项目计划书中,都在鼓励开展多部门参与的工作。而且在包括项目参与、项目管理、项目资金、项目监督等方面都有 NGO 的身影。
    
    在全球基金第三轮中国艾滋病项目计划书中 " 1 项目背景:该项目的启动与实施,将扩大中原地区7 省开展综合防治工作的覆盖面并加大其力度,在加强各级综合防治的能力建设、提高综合的治疗、关怀、预防活动,以及促进多部门合作、非政府和感染者的参与等方面发挥重要作用。"[20] 可以非常直观的看出NGO 是在参与之列的。而" 5 项目管理5.1 项目实施原则:全球基金项目促进多部门(政府部门、非政府部门、国际机构、社会团体、学术机构、企业等)以及感染者、受益人群的参与。" [20] 则足以显示出NGO 将参与项目管理之中。
    
    来自民间的一份关于NGO 参与全球基金的调查报告中这么说"在第四轮的工作计划中,就已经提到了非政府机构的作用,分别为参与 / 执行项目,监督和评估项目的实施和促进非政府组织的能力建设和发展。并提到非政府组织活动的领域为同伴教育、孤儿救助、关怀、反映感染者声音及权益保障。" [21] 以此,非政府组织是在全球基金的具体实施中的,那么是不是非政府组织就是真的参与到全球基金项目中了呢?
    
    同样,在全球基金第四轮中国艾滋病项目书中也有这样的话语"五(一)2 、社会广泛参与:本项目将发挥政府多部门和社会各界(包括人民团体、非政府组织、国际组织/ 机构、学术机构以及目标人群等)在艾滋病防治工作中的重要作用,并促进其参与。" [22] 相比之于第三轮的项目计划,第四轮多了更多的比较直白的表露NGO 参与的特性,这应该说是中国参与全球基金项目中逐渐完备的过程中的发展。其中有"项目将建立机制以使更多、更广泛的非政府部门参与项目活动。项目的有关活动将遵循透明、公开、竞争性招标的原则。非政府组织开展的活动应与当地项目负责机构进行沟通,纳入当地的总体规划。"而且这个特征在实际上也逐渐发挥出来,我在下面部分有说明。
    
    在项目资金的分配上,我没有查到全球基金第三轮中国艾滋病项目计划书中关于非政府部分的资金比例,但是在显示为"全球基金第三轮中国艾滋病项目在中国的实施 2005年 8月 15日河南"中"不同部门的经费预算比例"标示"年 NGO 等部门15% " [33] 而在第四轮上却清晰的表明 "非政府部门约 590万美元,占 25%;" [22]这自然是一个非常有力的说明,在参与项目的具体实施上 NGO必然要占有一定的份额,否则这个 25%资金如何分配呢?
    
    "三、原则,3 多部门参与,包括非政府组织的参与。" [23] 这是在《全球基金中国艾滋病项目督导评估方案( 2004-2006 年)》中出现的,由此我们有理由相信,NGO 参与到全球基金的督导评估中以期促进全球基金项目在中国的实施和项目方案的有效落实。
    
    2 、在项目活动中
    
    自2004 年全球基金在中国正式签署生效以来,我没有看到真正是我所希望的 NGO 参与到全球基金项目中,但是最近以来,至少让我看到了几点希望,不仅在项目书书写上还是在项目的活动中,已经有而且还会增加的面向 NGO 的事件来。
    
    2005年 8月 25 日,全球基金第三轮中国艾滋病项目省级多部门参与研讨会在北京举行。会议回顾了全球基金第三轮中国艾滋病项目的总体进展和多部门参与工作情况,各省汇报了本省多部门参与工作进展,并讨论了目前工作中存在的问题和下阶段工作计划。会上强调多部门参与是艾滋病防治形势的需要,是全球基金艾滋病项目的重要组成部分,同时也是中期评估的主要考核指标之一,各省要给予充分重视,认真组织落实多部门参与工作。
     我还在全球基金网站上看到这么一个消息,是关于一个邀请社会各界,其中点处"热忱欢迎非政府部门"参与的一个"全球基金第四轮艾滋病项目社会参与活动实施研讨会",会议定的时间是 2005 年 9 月23 日,但是我没有查找到关于这个会议的具体详细情况, NGO 在里面起到了何种作用。这个会议应该是属于征询意见性的,而目前的情况看, NGO 参与的更多也是如此。
    
     但是,在全球基金网站主页的公告栏上,已经向社会公布《 全球基金第四轮中国艾滋病项目非政府部门参与项目经费申请指南》和《 全球基金第四轮中国艾滋病项目关于发布应用性研究项目经费申请指南公告》,我认为在中国的众多 NGO一定会抓住这个机会,尽管里面的邀请 相对于目前中国 NGO的生存环境和能力来说有点苛刻,但是, NGO的精神会寻找到参与的突破口。
    
     " 2005 年4 月 18 日, 全球基金第五轮艾滋病项目申请工作组在北京潇湘大厦召开了本轮申请的社区顾问工作会议。会议旨在通过广泛讨论和征询的形式 , 使NGO 和感染者个人能有效地参与到项目申请过程。"[24] 我们认为这是一个很大的突破,为什么在第五轮中才如此重视 NGO 的作用呢?这是和全球基金的精神实质分不开的。充分发挥NGO 在项目制定、决策、实施和监督过程中的作用, 更好地遵循全球基金申请公正 , 公平, 广泛参与和透明的原则将是全球基金在中国完好实施的法宝,不应该低估 NGO 在抗击艾滋病中的作用和自身优势。而在此次会议中与会代表达成七项共识,其中两项"(2 )NGO 将充分发挥在目标人群中开展工作的灵活性和网络作用,在本轮项目中作为主体,帮助政府全方位开展艾滋病干预工作,特别是外展和同伴教育工作。( 7 )NGO 的能力建设,应有相应的经费支持和技术培训作为依托,动员社会和政府部门对 NGO 的参与提供更大的空间,并加强NGO 之间,政府和NGO 的相互交流。" [24] 在这次会议纪要的最后几句话充分的表到了我的观点,"显示了我国NGO 强烈的参与意识和前沿的艾滋病防治经验,同时也是在申请工作中政府与非政府卓有成效地的一次对话和建设性的沟通,通过听取来自NGO 和感染者个人的建议对于项目的申请,项目活动的设计以及今后项目的顺利执行都将起到重要的作用。" [24] 只要大家敞开心扉,一致以遏制艾滋病病魔为根本,发挥最大的力量去抵制艾滋病的肆虐是完全有效的。
    
    此外,我还查到一份材料是这样显示的"非政府部门可以通过与项目办合作开展项目活动以及参与项目办组织的招标活动等方式参与,具体方式包括: 1. 应邀参加全球基金中国艾滋病项目的项目专家委员会,为项目计划和实施提供咨询和建议;2. 参加 / 应邀参加全球基金中国艾滋病项目组织的座谈会,与项目管理机构和具体活动执行机构进行沟通和交流并提供意见和建议; 3. 参加/ 应邀对全球基金中国艾滋病项目的工作计划提出意见和建议; 4. 通过竞标的形式主动参与全球基金中国艾滋病项目的具体实施和执行; 5. 参加/ 应邀参加全球基金中国艾滋病项目的督导与评估; 6. 参加/ 应邀参加全球基金中国艾滋病项目执行机构组织的各种培训等活动。" [26] 这里的参加和应邀参加我不知道如何理解,看到这列举的六项,所以得 NGO 都是非常高兴得,但是据目前的资料所显示,这些似乎大多还是在挂着,这是需要全球基金说的算的,主动地参加的机会和应邀参加的机会我想都不是很多,至少通过目前全球基金的网站上显示是这样的。这个需要 NGO 和很多人的努力。当然也要涉及到CCM 和全球基金的改革。
    
    (二)NGO 积极参与
    
     相对于 NGO 消极参与,我对于NGO 积极参与表示极大的热情,这不仅仅是因为 NGO 在这个积极的参与中表现得智慧和力量,更主要的是在显示一种精神,一种改革的精神,一种促进发展完善自我的精神。
    
    在NGO 的消极参与中, NGO 更多的角色是处于一种被咨询的角色,表面上看, NGO 是参与了,但是NGO 的参与非常有限。" NGO 不仅是被咨询的对象,并且是接受资金的主体,还是决策者"。[25] 实际上"非政府机构的作用:要求参与/执行项目;监督和评估项目的实施;促进非政府组织的能力建设和发展。"[26] 这样看来,在 NGO 消极参与得不到满足的情况下,NGO 积极的参与才是实现 NGO 在全球基金中作用的一个制胜方面。
    
    很多次我们都听说看到要结合艾滋病控制工作的要求和非政府部门自身的特点,使非政府部门在项目实施中成为卫生部门和政府部门工作的有益补充,并促使非政府组织的价值得到实现。事实出现的情况让 NGO 感觉并不理想。
    
    在一次全球基金第五轮艾滋病项目申请工作组的社区顾问工作会议纪要中"与会代表也就目前NGO 和感染者个人开展工作时面临的挑战和障碍提出想法,集中反映在(1) 由于 NGOs 在注册方面的限制性规定,导致NGO 在申请项目活动和经费时面临一定的困难; (2) 由于项目经费的拨付方式和管理机制,如何保证资金落实到 NGO 的具体措施;(3)NGO 如何更好地参与到全球基金执行的过程中及执行力度等方面内容。" [24]
    
    北京爱知行健康教育研究所对此表现了极大的关注,在其官方网站上有《关于全球基金第三轮艾滋病项目中国项目执行的非政府组织参与问题--给全球基金中国国家协调委员会和中国疾病预防控制中心(全球基金项目中央执行机构)的公开信》《 给全球基金中国国家协调委员会的公开信:关于第五轮艾滋病项目书起草工作》[27] 的信息,这足以让我们很是欣喜。此外北京爱知行健康教育研究所还于2004年11月出版了《全球基金和非政府组织参与资料汇编》、于2005年出版了《全球基金在中国简报》,于此前夕做了《非政府组织参与全球基金调查报告》并在《全球基金在中国简报》上予以发表。在2005年4月其年会时,召开了"全球基金中国国家协调委员会非政府组织代表产生机制问题"的会议,在此会议期间"根据全球基金对CCM的最新要求,我们讨论中国CCM非政府组织代表和艾滋病病毒感染者代表选举问题"。[28]
    
    此外,"我们是一些工作在贵州省各地的关注我省艾滋病防治工作的非政府组织、感染者组织和学生组织。"致贵州省疾病预防控制中心暨全球基金艾滋病项目贵州省项目办公室的信中也放映了对于全球基金的积极参与。努力要求"我们提议近期和我省全球基金艾滋病项目办公室召开一次见面会议,听取项目办人员对全球基金项目在我省将要开展工作的介绍。我们也希望表达我们参与的愿望。"并表达了"我们希望全球基金贵州艾滋病项目办能够本着透明和鼓励社群参与的原则,及时与各地的非政府组织通报项目进展情况,吸纳社会各个部门的参与。"[29]
    
    一些更基层的感染者互助组也参与到全球基金在项目县的活动申请之中,尽管这个消息的结果不是很让人欣慰,但是它至少说明了存在的这个事实。这是河南的一个感染者互助组的信息"我们互助组在腊月初向县卫生局递交了申请全球基金的申请书,我们的申请书并得到了县艾防办和省妇联的支持,卫生局的张学平和李建军局长都答应得到省卫生厅批准后给我们答复。但卫生局的张局长在向省厅上报后给我们的答复是必须是在民政部门注册的合法组织才有权申请,现在已有妇联、团委等四家机构申请这笔钱。"[30]
    
    由此,我们有完全的理由相信,不仅是在全球基金国家级项目还是在省级项目办还是在县级项目办,NGO 们都在广泛和深入的努力积极争取参与。
    
    事实显示,这些效果都是在点点滴滴的起着微妙的变化,在步步促进中而努力,败而不馁。
    
    
    
    三、非政府组织对于参与全球基金的努力
    
    非政府组织对于参与全球基金已经做了很多工作,而且还将作更多的工作去促进NGO 在全球基金项目中的参与。这不仅仅是由于共同的使命决定的,还因为很多都认为全球基金在于艾滋病的抗击中所表现的力量和成效。
    
    这里应该是"NGO 积极参与",之所以单独出来想表述,并且在上一部分对于" NGO 积极参与"表述不仅详细的原因是 NGO 对此作出了太多的努力,而且已经涉及到CCM 改革、项目书起草、项目活动参与、项目监督和评估,几乎要囊括全球基金的几个主要环节,当然了,这里并不是要取代也不是要占主导。而是要发挥 NGO 在优势以期促成全球基金项目更大的效绩。
    
    (一)关于促进CCM 改革的努力
    
    1、 CCM 自身的改革
    
    CCM即国家级合作组织,负责拟定并向全球基金提交基金申请提案,监督提案的执行情况,并与其他捐赠者和国内的计划组织进行协作。
    
    在《全球艾滋病、结核病和疟疾基金中国国家协调委员会章程》第二条"CCM 坚持'公开透明、广泛参与、高效运作'的原则。"第三条里则告诉我们CCM 有九类成员组成。
    
    为了促进CCM 改革,根据第十一次 CCM 会议决议成立CCM 特别工作组,专门负责CCM 改革事宜。并于 2005 年1 月 18 日召开第一次会议,明确了工作组成员,工作组职责,任务,存续期限以及CCM 评估章程和评估人的任务,选择了独立评估人Bernard Rivers 对中国 CCM 进行评估。[34]
    
    在《全球基金中国国家协调委员会秘书处全球艾滋病, 结核和疟疾基金中国国家协调委员会第十二次全体会议纪要》CCM 特别工作组对提出的部分建议" 1.CCM 改革要与全球基金的要求保持一致,全球基金的要求在变化,CCM 改革也应该跟得上这种变化。全球基金在世界各国都有CCM ,中国 CCM 的改革也可以借鉴其他国家的成功经验. ; 2. 报告中提出的改革建议过于理想化,应该结合中国的实际情况和CCM 的运行现状, 提出现实的,具有可操作性的建议。" [34] 由此我们可以看出在CCM 本身也在寻求自身改革,这个改革是是建立在什么基础上的,是在全球基金中国项目具体项目操作上的困难还是全球基金本身的不断变化对 CCM 的要求还是来自NGO 等的推动?还有这个"报告"是什么建议,我们无从得知,为什么说"过于理想化"和要结合中国的实际情况,我想这里面是不是有需要我们深思的情况。
    
    2、 NGO 寻求的改革
    
    在来自NGO 的促进 CMM 改革里,我们是这样发现的。
    
    "我们需要解决领导权的问题,然后再去处理基层项目的参与。没有领导权力的分享,在项目的参与将是很困难的。""各个组织联合起来,选出共同的代表参与进国家协调委员会这个管理机构。还有各个组织可以在全球基金项目中参与进去。" [36] "吸纳草根非政府组织和感染者参与国家协调委员会,其代表需要有相当比例,其代表产生需要由各个非政府组织和感染者们自己决定产生的方式和过程;" [30] 如果感染者们有自己选出的代表和观察员参与国家协调委员会的工作,基层的参与将更加容易。
    
    目前CCM 的 54 个成员中国内非政府组织有5 个,但是不是那种草根性的,很多人也不认为是真正的 NGO ,常常称为GONGO ,就是政府的非政府组织的意思。而个人代表是2 人为"小李"和"小张"。
    
    在2005 年 4 月北京爱知行健康教育研究所召开的年会期间,召开了"讨论全球基金中国国家协调委员会非政府组织代表产生的机制问题",其中还根据全球基金对 CCM 的最新要求,讨论"中国CCM 非政府组织代表和艾滋病病毒感染者代表选举问题"。 [28]
    
    (1 )关于中国CCM 非政府组织代表选举机制
    
    在北京爱知行健康教育研究所《关于全球基金第三轮艾滋病项目中国项目执行的非政府组织参与问题--给全球基金中国国家协调委员会和中国疾病预防控制中心(全球基金项目中央执行机构)的公开信》中"上述非政府组织名单上,没有真正基层草根非政府组织的代表。我们没有看见上述非政府组织经同类组织选举产生的过程。" [30]由此来自 NGO 的对于非政府组织参与 CCM的机制问题产生了很大的疑问。中国 CCM非政府组织代表如何选举产生的呢?这个我没有办法知道,但是已经有 NGO (北京爱知行健康教育研究所)就"关于中国 CCM非政府组织代表选举机制问题"进行了表决。
    
    我举其参与人数最多的一次会议表决为例,在2005 年4 月"在23 日下午的会议上,40 人同意, 2 人表态弃权,4 人没有表态,算弃权。" [28] 关于非政府组织省份的认定有"国家协调委员会的非政府组织代表的资格标准,不应该受到注册的限制;无论工商注册、民政注册或者没有注册,都可以参加选举和被选举;需要有一个非政府组织或社群组织认可的选举委员会,对非政府组织的资格进行认定;" [28] 此次其年会是来自全国各地的70 多个艾滋病相关费政府组织代表,因此我们有理由相信这个表决具有相当的普遍效力的,至少来自NGO 社群里是如此的。
    
    作为我个人能力有限,但是在网络的海洋里,我确实没有查找到任何关于CCM 中非政府组织选举参与的消息,唯一的信息就是上面所叙述的,这不能不说明大家对此问题的认识和进展程度是个问题。
    
    包括在全球基金项目计划书,实际的项目活动中在内的都多次肯定NGO 的作用,只要NGO 参与到CCM 之中才能够更有效的促进全球基金项目的开展,在很多全球项目国家这样的例子已经很多了。
    
    (2 )关于中国CCM 艾滋病病毒感染者代表选举机制
    
    同样,在这封信中还有对于个人代表的声音"我们看到小张和小李的名字。他们不是以感染者组织名义参加的,也没有经过广大感染者社群的推选。我们惊讶于全球基金国家协调委员会如此重要的管理机构竟然允许对公众匿名者参与其中;我们知道很多感染者在中国公开自己的姓名和形象,活跃在社会工作和媒体上,我们遗憾的是,国家协调委员会没有这些人参与。" [30]对于我们同样也由此产生很多的疑问,还好也已经有 NGO就"关于 CCM艾滋病病毒感染者代表选举机制问题"表决。
    
    我依然举参加人数最多的表决会议为例。2005 年4 月"23 日下午的大会上,13 名感染者同意这个意见, 1 人放弃。"[28] 决议的内容有"感染者代表需要由感染者全体选举产生;选举出来的代表应该在广大感染者中间公布自己的姓名、身份和联系方式。"由此可见,对于 CCM 中匿名的"小张""小李"是有很大的反应的,感染者社群对此提出了异议,并对于感染者参与选举机制进行决议。
    
    我依然没有查找到关于在中国CCM 中关于感染者参与的选举。
    
    (3 )如何成为中国CCM 成员
    
    根据2003 年 8 月18 日中国 CCM 第七次会议通过的《全球艾滋病、结核病和疟疾基金中国国家协会委员会章程》第四条和第五条,我们可以清晰地认识到申请加入CCM 的条件和申请加入CCM 的程序。
    
    "第四条:凡是在中国境内的上述单位和个人代表具备以下条件均可申请加入CCM ;1 、在中国合法注册和运作的机构和中国合法公民; 2 、拥护CCM 章程; 3 、关心和支持中国艾滋病、结核病和疟疾的控制工作、并愿意为此作出贡献;4 、能够按时参加CCM 组合的活动,并积极交流经验与信息。"对于第四条,我们通过上述 NGO 的表决,认为应该广泛参与合理控制,应该与中国的国情相一致,考虑到目前中国NGO 的生存环境做出改革步伐。
    
    (二)关于项目书的起草
    
    对于全球基金第五轮艾滋病项目中国CCM 越来越表现出宽广的胸怀,相对于前两轮来说。"2005 年 4 月18 日 , 全球基金第五轮艾滋病项目申请工作组在北京潇湘大厦召开了本轮申请的社区顾问工作会议。会议旨在通过广泛讨论和征询的形式, 使NGO 和感染者个人能有效地参与到项目申请过程 , 充分发挥NGO 在项目制定、决策、实施和监督过程中的作用 , 更好地遵循全球基金申请公正, 公平, 广泛参与和透明的原则。" [24] 活跃于艾滋病防治领域并具有一定影响力的非政府组织和感染者个人代表参加。这里的非政府组织就包含了草根NGO 和工商册的NGO 。于此, NGO 还只是处于征询的对象。
    
    在北京爱知行健康教育研究所《给全球基金中国国家协调委员会的公开信:关于第五轮艾滋病项目书起草工作》中"为了更好地配合政府机构的工作和更好地开展非政府组织的工作,我们希望在全球基金第五轮起草的过程中,需要更多地参与,提供我们的思想和建议。目前,我们对这个起草小组的人员组成、产生方式和挑选的标准缺乏充分的知情,在国家协调委员会网站上也无任何关于该起草小组的信息。" "我们认为,一个合格的项目起草人应该对其所写或代表国家协调委员会写下的对全球基金和世界人民关于在中国控制艾滋病和提供治疗与关怀的承诺负起责任;我们认为,如果拯救人类生命的资源不能确保被有效地用于中国拯救中国人民的生命,那么这些资源就应该用于那些可以确保资源被有效利用的地方;从这个意义上讲,我们认为,起草一个可以成功获得资源但是不能够确保良好实施或者切实可行的项目书,有的时候,是对资源的浪费,而且阻碍了可以有效开展工作的组织机构或国家获得资源。" [31]
    
    在其中提出的三项建议中,有两项都是关于非政府组织参与起草项目书的的。"1、第五轮中国艾滋病项目起草应该有充分的中国草根非政府组织的代表,其产生可以通过非政府组织的推选,其过程必须是公开的;2、起草人员需要充分地听取各个非政府组织的意见,并帮助非政府组织了解全球基金的机制和非政府组织参与方式;"[31]如此,我们认为,这样的要求并不过分,由于目前NGO的所处优势和与最基层交往的经验,参与项目书起草对于组织项目活动和项目绩效的取得是非常有利的。
    
    而在此之前在《关于全球基金第三轮艾滋病项目中国项目执行的非政府组织参与问题--给全球基金中国国家协调委员会和中国疾病预防控制中心(全球基金项目中央执行机构)的公开信》也有关于草根组合对于参与项目书起草的表述"吸纳草根非政府组织和感染者参与全球基金项目申请书的起草工作,而不仅仅是提供意见;"。
    
    (三)关于参与项目参与
    
    "为推动全球基金中国国家协调委员会以及全球基金中国艾滋病项目工作的信息公开和非政府组织和社群组织参与,我们起草本报告。本报告依据本研究所长期对全球基金的关注、全球基金网站和中国国家协调委员会的网站、以及各地社群组织的报告。""爱知行研究所有意推动草根非政府组织和感染者通过自己的方式产生出自己的代表来参加全球基金中国国家协调委员会,参加协调委员会下设的艾滋病工作组和参加项目申请工作。"在《关于全球基金第三轮艾滋病项目中国项目执行的非政府组织参与问题--给全球基金中国国家协调委员会和中国疾病预防控制中心(全球基金项目中央执行机构)的公开信》中,中国的 NGO 组织中已经做出表态,并且在他们的实际行动中给予努力。
    
    在"NGO 积极参与"那个段落里对此表述较多,在此就不做详细表述。但是有一点就是 NGO 的项目参与已经开始逐渐凸现出来,并且还要形成力量,形成对抗一切不利于抗击艾滋病的力量。
    
    (四)关于参与监督和评估
    
    有效的监督和评估是促进项目取得效绩和持续开展的保障。在全球基金的项目中,前两年的项目的成果就直接决定着后三年的项目是否持续开展和还是要进行修改。由于 NGO 自身的特性,我们相信NGO 参与监督和评估的作用是非常强大的,而且其中的更多的优势也是不言而喻的。
    
    "吸纳草根非政府组织和感染者代表作为观察员,参与国家协调委员会的各项活动,了解其国家协调委员会的工作,共同参与对全球基金中国艾滋病项目中央执行机构和各地执行机构的监督和评价;" [30]
    
    "在项目书中,明确草根非政府组织和感染者参与资金申请的机制,要求执行机构对资金使用采取透明政策,公开工作信息,方便非政府组织申请和监督资金使用。" [30]
    
    "我们的评估不涉及每个项目的具体效果和成本效益的评估。我们不涉及项目具体的健康效果和行为知识效果,而是涉及项目过程中的民主化和公开化的指标;我们关注的是项目执行过程和执行系统的开放性和民主化程度;因为是一个巨大的国家项目,我们不太可能介入具体的项目效果的评估。但是相信一个开放的系统有助于防止腐败、增强社会参与、提高项目敏感性和效果。" [35]
    
    上面的引用都在给我们提供信息,那就是NGO 们在努力,不仅提出意见和建议而且还希望通过具体的行动去实现参与监督和评估工作。而在《全球基金中国艾滋病项目督导评估方案(2004-2006 年)》"三、原则, 3 多部门参与,包括非政府组织的参与。"[23] 中已经直接要求NGO 的参与了。
    
    
    
    四、非政府组织参与全球基金项目策略
    
     非常遗憾的是,在整个对 NGO 参与全球基金的关注中,几乎都被北京爱知行健康教育研究所所囊括,特别是在国家一级中。对此我们应该如何去认识呢?难道说其它的NGO 就不关心全球基金项目吗?在北京爱知行健康教育研究所《非政府组织参与全球基金调查报告》中,我们可以发现NGO 对全球基金"知道与不知道的比例为 25 :9 ,知晓率为73.5% ",而对于 NGO "参与全球基金的意愿显得十分积极和明显。"在其调查中,"有29 个组织选择有兴趣作为非政府组织代表参与全球基金的申请、项目实施和监督,占85% "。这些都告诉我们一个信息就是, NGO 是要参加到全球基金项目中来的,全球基金项目也是需要NGO 参与的,但是实际的情况并不是很乐观,这需要NGO 的促进和 CCM 的自身改革,还有来自全球基金的对于中国CCM 的要求的发展。我认为,这个过程是会实现的,艾滋病是整个人类的敌人。
    
    (一)充分了解信息
    
     没有途径获得关于全球基金的信息是对于 NGO 参与的最大的制约,目前比较积极的是通过全球基金中国网站 http://www.chinaglobalfund.org/ 和北京爱知行健康研究所获得。此外可以通过网络搜索获得与此相关的信息。比如,我就是在"中国疾病预防控制中心"网获得了《全球基金中国国家协调委员会秘书处全球艾滋病 , 结核和疟疾基金中国国家协调委员会第十二次全体会议纪要》。
    
     还可以直接向全球基金项目各级项目办公室索取。
    
    (二)建立网络并尽可能与其它网络和机构合作
    
     更多的 NGO认识到全球基金的存在价值,全球基金在中国抗击艾滋病事业上的效用。需要更多的 NGO 和感染者联合起来,形成网络以此形成力量,形成声音。
    
    目前在中国已经有很多网络的存在,如何加强各个网络之间的联系和合作,形成综合性的有力网络?
    
    (三)寻找全球基金项目活动中参与方向
    
    全球基金项目必然要要求NGO 的参与,而 NGO 也会主动的寻找参与。目前全球基金第四轮中国艾滋病项目已经有面向 NGO 的可以申请的项目,广大的NGO 应该是会抓住这个机会的。
    
    但是,过于严格的制约和限制还是需要NGO 的努力去突破。通过更多的探讨和协商争取和要求项目活动参与。
    
    (四)促进CCM 改革,争取 NGO 和感染者代表有效席位
    
    "我们需要解决领导权的问题,然后再去处理基层项目的参与。没有领导权力的分享,在项目的参与将是很困难的。"
    
    CCM改革势在必行,不仅 CCM自身已经有这个认识,在其第十二次决议中已经有所表述,而且来自 NGO 的声音也会越来越强劲。我认为全球基金对于中国 CCM改革也是必然会有所要求的,这是全球基金的实质和精神所决定的。
    
    争取NGO 和感染者代表的有效席位,在 CCM 决策和NGO 和感染者的具体参与上就会有发言,有表决,有力量。
    
    (五)掌握稀有深度资源,形成NGO 参与全球基金的优势
    
     依全球基金项目活动内容和各 NGO 本身特点而定,不一而足。
    
    (六)寻找突破,CCM 是不是参与全球基金的唯一途径?
    
    迫于能力限制,对于全球基金总则中的许多内容无法理解,我不能确定CCM 是不是参与全球基金的唯一途径。但是"一个国家可以有多个公有和/ 或私有的中央执行机构( PR )",目前,我国的三个全球基金项目的PR 都是中国疾病预防控制中心。
    
    有这么一句话"CCM 是全球基金承诺当地所有权和全球基金将参与决策的中心机构。" [28] 似乎可以说明CCM 是全球基金最直接的合作伙伴。
    
    但是在《全球基金对基于信仰的组织的回复》中"国际协调机制(CCMS )不是介入全球基金的唯一途径。"[37] 由此我们推测,在目前的体制下得不到参与全球基金后,是否会有其他的途径参与呢?应该是肯定的。至于如何作为另一种途径去参与全球基金,大家拭目以待。
    
    
    
    总之,作为对于艾滋病深恶痛绝并立志为之遏制而努力的大学生,关注全球基金在中国的发展并希望全球基金项目得到有效而有针对性地落实,促使整个公民社会的参与,实现人类健康的最终维护是我们的责任。
    
    我想全球基金,必然会成为全球抗击艾滋病的一面有力旗帜,因为它的开放、诚实和透明!而NGO 则作为一种力量而深入的维持全球基金的发展,没有制约没有监督没有评估的发展是不完善的,而一种单一力量的制约是不可能的、监督是有害的、评估是会错误的!
    
    
    
    
    
    参考文献 :
    
    [1]非政府组织。非政府组织(NGO,即Non-Governmental Organization),意指政府以外的社会组织, 一般并不包括企业。与其大体相同的称谓还有非营利组织(NPO,即Non-Profitable Organization)。此外,如果将政府组织认为是第一部门(公共部门),企业是第二部门(私人部门),非政府 组织或者非营利组织其实也就是近年来比较热门的所谓"第三部门",还有的将其称为 "民间组织"。根据通用的标准,一般认为非政府组织有六个特性,即正规性、民间性 、非营利性、自治性、志愿性和公益性。
    
    [2] 全球抗艾滋病、结核和疟疾基金Global Fund to Fight AIDSTB and Malaria(GFATM)
    
    [3]2003年1月29日日内瓦 全球基金RICHARD FEACHEM博士与世界基金第四次董事会开幕讲话
    
    [4] 国家协调委员会 (Country Coordination Mechanism, CCM) :国家级合作组织,负责拟定并向全球基金提交基金申请提案,监督提案的执行情况,并与其他捐赠者和国内的计划组织进行协作。CCM 原则上是多成分机构,它的理事会代表可能来自政府机构、非政府组织 (NGO)、团体组织、宗教信仰组织、私营机构以及双边/多边机构,或者是 HIV/结核/疟疾感染者。 www.golbalfund.org/cn
    
    [5] 主要受援机构 (Principle Recipient,PR) :由 CCM 推荐并得到全球基金批准的当地机构,负责管理所得赠款以及赠款在受援国的使用情况。理事会批准申请提案后,秘书处会与主要受援机构 (PR) 协商签署一份为期两年的赠款协议,协议中规定,为主要受援机构的拨款要依据一些可衡量的结果的实现情况。一个国家中可能存在多个公共和 / 或私有主要受援机构。为 PR 的定期拨款需要依据一些可衡量的结果的实现情况。一个国家中可能存在多个公共和 / 或私有主要受援机构。 www.golbalfund.org/cn
    
    [6] 技术审核小组 (TRP) :由特定疾病和跨领域医疗与发展专家组成的独立专家小组,负责对申请提案的技术价值进行严格审核。 TRP 可以向理事会提供以下建议:哪些申请提案无条件批准,哪些有条件批准,哪些重新提交或者不批准。迄今为止, TRP 在四轮资助审核中建议资助的提案占提交的提案请求的 38% 。 www.golbalfund.org/cn
    
    [7]技术评审小组(TRP)是独立运作的小组,由具体的疾病专家和全面的卫生和发展专家组成,对申请的技术内容进行严格的审核与评定。TRP可向理事会建议对各申请分别进行无条件或有条件的资助、要求再次提交或认定无法通过。 www.golbalfund.org/cn
    
    [8] 请参阅介绍 LFA 的文本框。
    
    [9]可以在这个链接下载 http://211.167.248.4/globalfund/articledetail.asp?ID=302
    
    [10] www.golbalfund.org/cn
    
    [11] http://211.167.248.4/globalfund/articledetail.asp?ID=380
    
    [12] www.chinaids.org.cn 性艾中心网站综合版。
    
    [13]同上 (济南日报 甄真)。
    
    [14] http://changkun.bokee.com/2445055.html
    
    [15] www.chinaids.org.cn 性艾中心网站综合版。
    
    [16] http://changkun.bokee.com/2770669.html
    
    [17] 《关于全球基金第三轮艾滋病项目中国项目执行的非政府组织参与问题--给全球基金中国国家协调委员会和中国疾病预防控制中心(全球基金项目中央执行机构)的公开信》北京爱知性健康教育研究所2005年3月7日
    
    [18] http://www.chinaglobalfund.org/
    
    [19]《全球基金中国第四轮艾滋病项目非政府部门参与指导方案》
    
    [20] 《 全球基金第三轮中国艾滋病项目:加强中国中部地区以社区为基础的艾滋病综合治疗、关怀和预防项目两年工作计划》
    
    [21] 《非政府组织参与全球基金调查报告》蔡凌平北京爱知行健康教育研究所。其根据2005年3月9日全球基金第四轮中国艾滋病项目非政府组织意见会的演示稿整理。
    
    [22]《 全球基金第四轮中国艾滋病项目:通过综合措施减少艾滋病在中国脆弱人群中的传播及其产生的影响两年工作计划》
    
    [23]《全球基金中国艾滋病项目督导评估方案(2004-2006年)》
    
    [24]红树林网站。《全球基金第五轮艾滋病项目申请—社区顾问会议纪要》。
    
    [25]《非政府组织(NGO)对全球基金的参与》国际HIV/AIDS联盟2002年10月 www.aidsalliance/ngosupport .笔者参阅于《全球基金和非政府组织参与资料汇编》北京爱知行健康教育研究所2004年11月
    
    [26] 根据2005年3月9日全球基金第四轮中国艾滋病项目"全球对抗艾滋病、结核病和疟疾基金GFATM"全球基金中国艾滋病项目办的演示稿整理。
    
    [27] www.aizhi.net
    
    [28]北京爱知行健康教育研究所《全球基金在中国简报》
    
    [29]一封信,具体出处已经无从查起。
    
    [30] 北京爱知行健康教育研究所万延海《关于全球基金第三轮艾滋病项目中国项目执行的非政府组织参与问题--给全球基金中国国家协调委员会和中国疾病预防控制中心(全球基金项目中央执行机构)的公开信》
    
    [31] 北京爱知行健康教育研究所万延海《给全球基金中国国家协调委员会的公开信:关于第五轮艾滋病项目书起草工作》
    
    [32] http://www.npfpc.gov.cn/aids200508/hn-1.pdf
    
    [33] http://www.npfpc.gov.cn/aids200508/hn-1.pdf
    
    [34] 《全球基金中国国家协调委员会秘书处全球艾滋病,结核和疟疾基金中国国家协调委员会第十二次全体会议纪要》 http://211.167.248.4/globalfund/documents/CCM_minutes_12_cn.pdf
    
    [35] 北京爱知行健康教育研究所万延海语
    
    [36]一些人话语。
    
    [37]《全球基金对基于信仰的组织的回复》参见2004年11月北京爱知行健康教育研究所《全球基金和非政府组织参与资料汇编》
    
    
    
    Chang Kun
    
     Chang Kun has been involved in HIV/AIDS prevention work for five years. Chang Kun has studied law at Xinjiang Normal University since 2003. In 2004 Chang Kun became the first in Xinjiang to create a donor blood bank.
    
    In 2004, Chang Kun and his schoolmates founded the Bowen Social Service Society of Xinjiang Normal University ,but it was closed without any causes by the Xinjiang Normal University.
    
     In 2005 Chang Kun founded the Xinjiang Snow Lotus AIDS Project for education and Research, which involves such projects as on-campus education advocacy, children affected by HIV/AIDS, treatment and medicine advocacy, drug harm reduction, working with gay and lesbian people, and eliminating discrimination against hepatitis B.
    
    In 2006 he and other volunteers founded the Xinjiang Snow Lotus AIDS Project website www.xjaids.org www.xuelianhua.org, which has since been shut down.
    
    
    
    
    --
    博客: http://changkun.bokee.com
    msn:[email protected]
    E_mail: [email protected]
    Web :www.xjaids.org www.xuelianhua.org
    --~--~---------~--~----~------------~-------~--~----~
    To post to this group, send email to [email protected]
    For more options, visit this group at公共邮件组论坛http://groups.google.com/group/xinjiangaids
    www.xjaids.org www.xuelianhua.org
    -~----------~----~----~----~------~----~------~--~--- (博讯记者:蔡楚) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)

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