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2003~2007:政府热衷拆迁与中国“市民社会”变局
(博讯2007年4月03日 转载)
    
    记者陈晓/声势浩大的城市再造和拆迁中,被拆迁者渐渐形成市民社会,从语义甚至实质上都有些悖论的法律构架中,寻找自己的生存空间。而这个过程,又反过来推动着国家物权观念和法规的渐变。
     洪鼎生正在打算将一批图像上网。这位57岁的老人现居多伦多,祖屋坐落于福州三坊七巷地段。2007年1月31日凌晨,这栋四层的小楼房被建筑机械和粗钢绳拉倒。事后,负责该地段拆迁的房地产开发公司解释:夜里一点多派人清理垃圾,不慎碰倒。洪鼎生至今未能讨到说法。南街派出所警号为110040的林所长告诉他,这是你们拆迁户和开发商在拆迁过程中发生的民事经济纠纷,我们不管也不能立案。 (博讯 boxun.com)

    
    等待一个多月,并无任何回音,洪鼎生看到了《物权法》通过的消息,决定要自己行动了。他在当地报纸上发表了公开信,下一步要做的,是将被推倒的房屋图像和“清理垃圾导致4层楼房倒塌”的离奇故事,上传到YOUPU网上。这是一家著名的个人DV上传网站,全世界每天有300万人观看。  重庆“最牛钉子户”也给他以启发:把自己觉得遭受的不公平,放大到整个社会的视野中,或许可以找到求解之道。
    
    经过十几年的城市再造,拆迁中的强弱对比在渐渐发生变化。“一个市民社会正在形成”,法律学者芦笙评论。被拆迁人的抗争方式已经由纯粹的乞求、等待,变为了从《城市房屋拆迁管理条例》的上位法中寻求自救之道。中国拆迁最基本的指导手册是2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)。
    
    条例中,规定了拆迁的条件:取得国家发放的国有土地使用权批准文件和拆迁证等5项证书;拆迁补偿标准:由当地政府以房地产市场评估价格确定;拆迁的争议机制:若出现争议,由拆迁管理部门进行行政裁决,若不服,再向法院上诉。在实际过程中,拆迁的所有流程与政府行为息息相关,政府力量通过条例的设置,为拆迁充当着幕后推手。
    
    根据《城市房地产管理法》第19条,“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”但依据《条例》第7条,政府部门只需应五证齐全的拆迁人的申请,就可将土地使用权收回,至于是否具有公益性目的则并无要求。
    
    实际上,拆迁和城市再造同步,政府要利用开发商的力量再造城市。在建设部政策研究中心对浙江、江苏、河南三省六市的房屋拆迁调研报告中,政府项目约占拆迁总量的90%。很多拆迁行为是出于公益还是私利,委实难以界定。在中国“两权分离”的土地制度下,私房拆迁实质上是土地所有人----国家或集体,将私人的土地使用权进行转让的一个步骤。虽然有很多学者质疑,政府在原住居民尚未知情和同意时,便将国有土地使用权批准文件发放给地产开发商,已经有了“一物两卖”的嫌疑。
    
    但即使被拆迁人承认这个城下之盟,土地使用权如何作价补偿,也是拆迁过程中矛盾最大的问题。一间房子所附着的土地使用权,对居住者来说,不仅仅是砖瓦构造的栖身之所,还包含着更多的含义:比如,北京西单的陈蓉,在牛肉湾胡同的四合院里有一段金鱼、枣树的童年回忆;而崇文门的张厚智,每个月依靠闹市街边的住房摆摊,可以有几千块的收入。而原住崇文大街的杨宝东,他的孙女每天上学只需要5分钟,而拆迁之后,这段路程被拉长到一个小时。这些因素使得人们不肯轻易离开原来的居住地。
    
    但中国在制定拆迁政策时,被拆迁居民放弃原有土地使用权的机会成本并未被考虑,甚至在过去的一些条例中并不承认房主拥有土地使用权。在这种行政意识下设定的补偿标准,当然只是一些“砖瓦碎片钱”。除此之外,很多权力曾为拆迁的顺利进行“保驾护航”。北京市高级人民法院1995年制定的《京高法106号文件》中规定,5类与拆迁决定、行政裁决、安置、补偿等相关的诉讼,不予受理。
    
    2001年,修订后的《拆迁条例》依然规定:当事人对行政裁决不服可以向人民法院起诉。但诉讼期间,若拆迁人有提供货币补偿或者拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。虽然《条例》与诸多上位法有语义甚至本质上的相悖,但“拆迁人的目的自然是以最低的成本完成拆迁的工作,最合乎这个目的的文本就是《条例》和其他相关法规。”芦笙说。
    
    在拆迁者奉为圭皋的《拆迁条例》指导下,中国的城市再造运动席卷城乡。在拆迁矛盾最为激化的2003年,一种传统的非讼方式也被广泛采用。据本刊2003年的调查,截止2003年8月31日,共有5360人亲自跑到国家信访局来投诉拆迁不公。同时国家信访局已收到11641件关于拆迁的上访信。从2000年到2003年,此类上访信每年都要增长五成。
    
    几乎各个阶层的人都卷入了拆迁的利益之争。他们用不同的方式,为自己的房子寻找着一个存在下去的理由,或者一个他们认为更合理的价格。不管方式,毋论贫富,这些人被统称为“钉子户”。他们要保护的房产,通常突兀地站立在一片废墟中,像汪洋中的孤舟。但越来越多孤立的“钉子户”,逐渐结成联盟。而对保存私有财产的诉求,也逐渐向国家根本大法靠拢。
    
    2004年,宪法一个重要的修改是规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”据此,持宪维权的声音此起彼伏。虽然这些行为尚不能阻挡私人房产在尚未达成协议时被推倒,但在越来越多的废墟中,“我们注意到,实施行动的都并非孤胆英雄,而是拥有共同利益的市民联合体,在自身权利意识苏醒之后,又传染给了更多的市民,从某种意义上构成了一种市民社会。”芦笙如此评论。
    
    从钉子户的孤守,到联合持宪维权,被拆迁人在博弈过程中形成的市民社会,让他们在尚不完备,甚至还有偏颇的政策法规构架中,找到自己的维权空间,同时也推动着国家物权观念和法规的改变。 2003年9月,国务院作出《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。《通知》在“城镇房屋拆迁引起的纠纷和集体上访有增加趋势,甚至引发恶性事件,影响正常的生产生活秩序和社会稳定”的大势下出台,指出各级地方政府“必须严格按照房地产市场评估价格确定拆迁补偿金额,并实行相应的监督管理制度”。
    
    2003年12月,建设部出台了《房屋拆迁评估指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。前者力图完善拆迁的评估程序,后者则对强制拆迁进行了限制。虽然建设部研究中心住宅与房地产处处长赵路兴向本刊强调,以上条例都是在原来《条例》基础上的修补。但国家政策在“众怒不可轻犯”下细微的改变,“无论如何,至少可以得出这样的结论:政策在一定程度上推动了法律的履行。”芦笙说。
    
    《物权法》的通过,让人们对拆迁变局给予了更高的期望。民法专家梁彗星表示:《物权法》将彻底解决“强制拆迁”“圈地运动”等问题;因为该法对征收制度的规定,将商业目的用地排除于国家征收之外,企业取得商业用地要与土地使用权人谈判签约。但何谓商业目的,何谓公共利益?在实践中依然界限模糊。杨武在重庆以开发商并非基于公共利益而持宪维权,并得到一些法律界人士支持时,《物权法》草案的起草者江平却认为他应该服从法院判决。江平的理由是:“他说不是公共利益就不是了?”
    
    自从90年代以来,随着各地政府对城市进行大规模改造,拆迁就成为一个严重的社会问题。大大小小的城市都出现了拆迁户认为补偿不公正而上访、起诉、抗议等事件,“钉子户”也层出不穷。面对这种情况,从中央政府到地方政府纷纷出台一些补救措施,旨在完善拆迁补偿制度,提高拆迁补偿标准,保持社会稳定。这些措施确实收到了一定效果,但并没有从根本上解决问题。
    
    这个根本问题就是,政府既掌握着权力,又是城市土地所有权人,两者结合,让政府在城市改造中扮演了一种扭曲的角色。1982年宪法宣布,城市土地属于国家所有。到现实中,城市土地即为城市所在地的政府所有。市民最多只享有房屋的所有权,及有期限的土地建设使用权。政府认为,自己的这种所有权是绝对的。这种权利决定了,城市改造的主体只能是政府,其主要形态就是无处不在的大规模“拆迁”。
    
    政府之所以热衷于拆迁,可能有两个原因,一是增加政绩。拆迁可以创造出被动需求,被拆迁者人人都得去买房子;拆迁之后的建设会创造出巨大投资需求;当然,拆迁转卖土地也可以给政府带来财政收入,房屋买卖同样也是重要税源。
    
    地方政府热衷拆迁还有另一个原因:坐实自己的所有权,并变现土地的价值。当初在宣布城市土地属于国有之时,这些土地上本来居住着人口。这些居民不认为自己的土地是得自政府转让,他们也没有70年的期限意识,没有缴纳过使用费。而通过拆迁,新到来的建设使用权人,明确地从政府手里受让土地,且只有70年使用权,而且他们必须为此支付土地出让金。这样,政府对该土地的所有权就成为真实的,而在拆迁之前,却是虚置的。土地的收益也通过拆迁变成真金实银。
    
    这些因素决定了,整个旧城区域都迟早会经历一遍拆迁,而拆迁过程也必然会出现政府角色错位的现象。拆迁的本质是政府为了使城市符合自己的规划,作为土地所有权人,变换土地使用权人,以实现土地价值最大化。从这个角度看,以前由政府出面直接组织拆迁,似乎是合乎法理的做法。因为,政府在宣告土地为国有的时候,承认了当时占用土地者的使用权,两者间存在一个隐含的合同。现在政府试图让土地实现更高价值而废弃该合同,自然应当给予现占用者以补偿。占用者获得补偿迁走之后,政府才可以所有权人身份再度处置该土地。
    
    但90年代后期以来,随着商业开发大面积展开,政府不胜拆迁补偿之繁,改变了做法,由开发商直接向拆迁户支付补偿。但仔细想来,开发商本来不应与拆迁户有任何法律关系。开发商向政府购买土地,目的是进行与土地现占用人----即拆迁户----无关的商业开发,政府理应自己完成拆迁将净地交给开发商。现在政府省略了这一环节,在拆迁户与政府没有终结土地使用合同的情况下,就将同一土地转让给了开发商。这似乎有将一件东西同时卖给两个人的嫌疑。
    
    这一做法让政府省事了,但开发商却被扔到一种尴尬的境地。开发商已经向政府支付了土地出让金,但由此获得的土地建设使用权仅仅是名义上的,该使用权实际上仍然掌握在拆迁户手里,开发商得自己想办法从拆迁户手里赎买这种使用权。这期间的时间成本全部由开发商承担。因此,有些开发商为减少损失,采取胁迫等手段对付拆迁户。
    
    当然,开发商承担了政府本来应当做的一些事情,也并非孤军奋战。政府不直接组织拆迁,表面上似乎相对超脱一些,应当有条件在开发商与拆迁户之间充当公平的仲裁者了。但实际上并非如此。政府与开发商之间形成了一种暧昧的关系。政府已经拿了开发商的钱,就有义务向开发商交货,这是最基本的商业逻辑,而交货的前提就是把拆迁户赶走。由此不难理解,尽管在前台,人们看到的是开发商在与拆迁户进行讨价还价。但在拆迁的几乎所有环节,在后台,政府各个部门无一例外地站在开发商一边。
    
    这样,拆迁制度陷入两难:政府直接与拆迁户打交道,可能导致其利用权力把自己的交易条款强加给拆迁户。反过来,政府让开发商与拆迁户谈判,也无法做到中立,反而与开发商结成了一种密切的利益关系,被认为在充当开发商的保护者。不论政府组织拆迁,还是开发商支付补偿,拆迁户似乎都很容易遭到不公平对待,个中原因在于,面对政府对城市国有土地的所有权,作为占用人的拆迁户缺乏足够的抗衡能力。
    
    政府错误地把政府对国有土地的所有权当成了一种实实在在的民事财产权利,而近代中国的法学理论又片面地强调所有权的绝对性,让政府以为,自己可以无视民众既成事实的占用权,随意地行使自己的处置权、收益权等等。政府无视现在居住于某块土地上的居民,而与开发商对该土地进行交易。不论是对政府还是对开发商来说,拆迁户都成了负担。这注定了拆迁户的权益是无法得到保障的。
    
    另一方面,作为国有土地所有者的政府,与其他任何私人所有者都截然不同:政府同时掌握着权力。大规模城市拆迁是政府的所有权与政府的权力相结合的产物。政府利用其所有权人的身份,重新安排城市的格局;同时作为所有权人,享受土地的收益。但政府在组织这些活动时,却可以轻易地利用权力。这是政府在拆迁过程中行为扭曲、让拆迁成为一个始终无法解决的社会问题的根源所在。
    
    2004年宪法修正案已经明确地提出了保障私人财产权的原则。而政府身兼追求土地收益最大的所有人与权力持有人的两重身份,必然使普通民众、甚至开发商面对政府,在土地问题上与政府打交道的时候,处于不利地位。而这是不合乎法治原则的。
    
    惟一的解决办法是,政府严格地限定自己对国有土地的所有权,谨慎地行使其处置权、收益权。也就是说,政府对城市国有土地的所有权,仅在政治意义上成立,而不是普通的民事权利。相反,旧城区民众拥有的因袭的占用权,近些年通过购买商品房而获得的国有土地建设使用权,才应当被视为一种实体性民事权利。
    
    如果确立起这样的土地权利关系,那么,政府就可以真正从商业交易过程中超脱出来,成为中立的裁判者。除了为建设数量极少、严格意义上的公共用途项目,城市政府将不再行使“征收”的权利,不再有大规模“拆迁”这回事。每个人可在自己所占用的国有土地上自行建造房屋或翻建旧房,当然也可以直接与开发商进行商业交易。对于这些交易活动,政府仅以公共管理者的身份出现进行管制。
    
    当然,政府可以征收税率较高的土地增值税和交易税。两相比较,政府的财政收入也许损失不会太大,但却可以在行政管理活动中,摘清行政的逻辑与商业的逻辑,既让官民关系恢复正常,也让开发商与土地原占用人的关系恢复正常。
     中国新闻周刊 (博讯记者:薰衣草) (博讯 boxun.com)
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