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黑窑奴工事件为执政能力破题/冼岩
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(博讯北京时间2007年7月05日 转载)
    山西黑窑奴工事件令人触目惊心。奴工的遭遇之惨固然让人辛酸发指,但更加震撼人心的,或许是一手炮制了这种人道惨剧的当事人及知情公务员心态之淡定、坦然——他们似乎没有谁觉得这种惨无人道的做法不正常,也没有谁打算改变这种悲惨局面。

    对此,从道德上谴责、探因是必要的,但可能意义有限。道德是由多种因素综合积累而成的惯性,它不大可能在短时间内因为某种“惨痛教训”而遽变。舆论的热潮过后,或许一切又会回到原来的轨迹,大家原来干什么现在还干什么。

     在道德以外,黑窑窑主及包工头的动机很好解释,因为有利可图:奴工的待遇越惨,他们的成本越低,利润越多。但那些知情的公务员呢?利益只可解释其中部分动机,因为黑窑与这些管理部门的公务员或多或少都有各种各样的利益关连。而这些本来负有管理之责的公务员却不约而同地放弃了自己的责任,这至少说明了一点:现行体制对这些公务员的驱动力,小于黑窑窑主给他们的利益——虽然这种利益数额并不大,好在可以零星不断、川流不息,只要黑窑还在,利益就不绝。 (博讯 boxun.com)

    由此,人们不能不对政府的行政效率和执政能力产生怀疑:政府政策的贯彻及各种执政行为,最终需要具体公务员来完成,而现行体制对公务员的约束力和驱动力如此有限,以至稍稍一点物质利益就可以使他们放弃本职责任。公务员行使本职职能的动力如此之低,这或许是解释当前行政效率低下、政府内部贪渎屡禁不止的一个重要视角。

    要解决这种行政系统“动力不足”问题,有自下而上与自上而下两个渠道。现行体制没有为自下而上的政治压力留下足够空间,民众的自发行动,往往导致官民矛盾激化。因此,在制度未有大的变更的前提下,出路主要还在强化自上而下的压力。在现行体制下,政治稳定是一个关键性指标,它既条件苛刻又必须完成,强化系统内部自上而下的压力也不能损及政治稳定。但是,从人事结构而言,政治稳定的标志主要在中央最高一级。换言之,在任期内,中央最高一级不宜有过多变动。但同时,中央最高一级也应给以下层级(部省一级)施加足够的压力,才能在保持政治稳定的同时,使整个系统的有效运转获得足够动力。

    由于信息不对称,上级不可能及时掌握与下级同样多的基层具体信息,因此自上而下的压力只能根据下级工作的实际后果来设置,即对行政后果进行问责。这种行政问责制近几年已逐渐开始尝试,但普遍严重存在的公务员动力不足,充分说明目前的问责制力度太小,远远未能达到维持系统有效运转的要求。

    问责制要产生效果,必须“动真格”,而且必须从部省一级开始。应该明确凡在职权范围内发生重大责任事故,一把手(部长、省委书记)必须引咎辞职或者被免职。这种重大责任事故既包括矿难、环境破坏之类的安全事故,也包括黑窑奴工之类的恶性事件,还包括下属官员的重大腐败行为,这份清单应该根据社会情况的变化不断扩充内容。重大责任事故的发生可能有多种原因,甚至可能与部省一把手的行为完全无关,因此免职并不表明其人有过或有罪,但为了整个行政系统的效率,制度必须这样设计。世界上不存在完美的公平,与整个执政集团的执政能力相比,官员个人的进退荣辱轻于鸿毛。

    中央只要确定了部省一级的问责制,这种问责就将从上到下层层自动传递,而且一层比一层严厉、完备。计划生育的“一票否决制”表明,这种毫不含糊的问责制能够极大调动各级公务员的积极性,彻底改变其动力不足时的“不作为”状况。同时,问责的标准应该是明确的,并且公示于众,使民众可以检验、监督。近年来,曾有个别地方或中央部委的官员因重大安全事故而被免职,但并没有因此形成明确的问责标准并公诸于众,问与不问操之于上位者的一念之间,所以这种问责起不到多少正面效用。

    这种问责的主要副作用是可能强化各级官员对重大事故隐匿不报的动机,因此有必要强化舆论监督。在网络时代,重大事故是无法真正隐匿的,但要形成舆论压力,必须有一定的政治宽容,尤其是对异地报道的容忍。由于官员对辖区内媒体拥有控制权,没有控制权的官员也能通过人情或利益交换间接实现控制,因此不允许异地报道实质是使舆论沦为某种类似于党内批评的组织手段,取消了舆论的社会监督功能,客观上鼓励了各级官员对上隐匿实情,最终使问责制形同虚设。在自下而上的压力途径阕如的情况下,如果还不能切实强化自上而下的压力,那么提高执政能力就只能是一句空话。

    虽然已作了多种尝试,但真正行之有效的问责制迄今未能出台。这不难理解。与西方民主制一样,仅仅从行政效率出发,任期制的每届政府也存在人事调整问题。由于没有政党更替的方便,人事调整只能一个个职位地进行,过程既长且必须平衡各种关系,人事调整在现行体制下是一个难题。如果实行严格的问责制,可能导致官员上下频繁,难以人为控制,影响人事调整的“战略布署”。

    但从提高执政能力的需要出发,严格问责是必须的。某山西黑窑工头曾对媒体说:打击这个东西,就像一阵风,他们并不怕;现在风声虽紧,但可能20天后,该开工的又要开工了——如果事关各级公务员的职位,打击就不会只像一阵风;如果事关自己的饭碗,相关管理部门就不会因“要求停工、约见,效果都不明显”,即转而以罚款了事。人事调整的游戏或许不可避免,但它应该在新的规则下进行。必须使行政问责成为新的规则,纵然这种新规则有可能增加游戏操作的难度,但它至少可以保证游戏能玩得更久。

    从官员个人而言,“一票否决”的问责制加大了从政风险;从整个政府系统而言,问责制增加了干部队伍的不稳定性。对于这些被民间戏称为“一等公民”的政府官员来说,职业风险的增加并非坏事,压力会变成动力,至少可使他们的权责更相对称;对于整个政府系统来说,干部队伍不稳定性的增加,或许正是保持活力、减少暮气的最好方式。

    ——原载《凤凰周刊》 _(网文转载) (博讯 boxun.com)

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