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中国多党制(十七)独树一帜著
(博讯北京时间2007年8月27日 来稿)
    
     第八章 考核院
     (博讯 boxun.com)

     对官员进行绩效考核的制度,是中国古代的重要政治传统。然而在近代被中国所抛弃。现在是重新认识这一传统的时候了。
    
     一、中国古代考核制度
    
     在世界文明古国之中,中国古代是辉煌灿烂的,尤其是政治制度,数千年领先于世界。然而近代中国没有紧跟世界工业革命的脚步,以致落后挨打。中国人反思历史时对古代政治全盘否定,割裂历史,这是民族的错误。而这些制度却在世界各国被保留下来,如考核制度、监察制度和科举制度。考核,在古代称“考课”、“考绩”、“考功”等,是对官员履行职责情况的考查,主要是政绩考核。但是考核并不是指上级官员对直接下级官员履行职责情况的考查,其实这种考查是与政治相伴而生的普通现象,考核主要指的是官员的非直接上级官员对上述这种考查结果核实,并确定被考官员等级,以作为晋升、降免和奖惩的依据。中国古代对官吏的考核,可以追溯到尧舜时代。据《尚书》的记载,尧舜治理天下,对诸侯百官实行“三载考绩”,命诸侯定期向朝廷奏报其施政纲领,然后朝廷根据诸侯的奏报考查其绩效,对绩效优异的赏赐车马服饰。汉元帝时,制定了中国历史上第一部《考功课吏法》(据《汉书·京房传》)。魏明帝时,制定《都官考课》,共计72条(据《三国志·魏书·刘邵传》)。
    
     唐代是中国古代社会的鼎盛时期,中央集权制进一步加强,对官吏的考查和任用也更加重视和规范,据《资治通鉴》卷194的记载,唐太宗说:“为官择人,唯才是与,苟或不才,虽亲不用。”他规定所有官员不论职位高低,每年都施行一次考课,称为小考。每隔三年(有时也有四年或五年),又举行一次大考。小考评定被考者的绩效等第;大考则综合三年(或四年、五年)中的等第以决定职务升降赏罚。这项工作由尚书省的吏部主管。吏部下设考功司,专门负责考课。在考功司中设有郎中、员外郎各1人,分别负责京官和外官考课。对三品以上的大臣,必须报呈皇帝亲自裁决。为加强考课工作的严肃性和权威性,唐朝还规定由两位大臣担任考校使,分校京官、外官的考课。又规定,由门下省的给事中和中书省的中书舍人分别监察考课的进行,称为监考使。中央的省、台、寺、监以及地方州郡各级机构的长官,先要对被考的下属人员进行品德才能政绩的评定,并把他们当年的功过德才登上簿状,作为档案材料。其等第:流内官分九等,流外官分四等。定等之后,各机构的长官再召集被考人当面宣读考核意见(被考人可对其考语提出异议),通过后,注入簿册。至此,算是初审。接着,中央和地方各级机构按照规定日期(京官限九月十三日,外官限十月二十五日以前)把被考者的簿状送报尚书省。与此同时,尚书省又把属下各司和各道监察官所收集到的有关官员的考课材料一并汇总,交考功司考课时参考。尚书省各司每年都需在本职规定的范围内,把地方州县的州牧、刺史、县令的治绩(诸如殊功异行、灾蝗祥瑞、户口赋役增减以及盗贼多少等情况)报送考功司。中央又派遣监察御史和特遣的巡察使、存抚使等分道察访,于每年九月三十日以前将被考人员的状况写出,报考功司。这些材料都作为考功司决定等第或升降赏罚的参考依据。最后的复考由考校使和尚书省的考功郎中、员外郎共同负责。核定后,由考校使当面向齐集于都省的京官和地方各州的朝集使宣布。定考以后,中央和地方各机构的长官还要将被考人的名牒、等第公开张挂于门上三天。如果所定等第有不当之处,被考人可以陈诉。经一定的复查手续,若陈诉符合事实,可重新更改考第;若陈诉不符合事实,则降低被考人的考第以示惩罚。考定以后,发给考牒,作为凭证。考课按规定必须在年终完成,为次年官员的任用提供依据。考课制度在贞观初期就已经确立,是贞观之治的重要体制基础。
    
     唐朝贞观年间施行的《考课之法》,提出了“四善二十七最”的考课标准:“流内之官,叙以四善:一曰德义有闻,二曰清慎明著,三曰公平可称,四曰恪勤匪懈。善状之外有二十七最:一曰献可替否,拾遗补阙,为近侍之最;二曰铨衡人物,擢尽才良,为选司之最;三曰扬清激浊,褒贬必当,为考校之最;四曰礼制仪式,动合经典,为礼官之最;五曰音律克谐,不失节奏,为乐官之最;六曰决断不滞,与夺合理,为判事之最;七曰部统有方,警守无失,为宿卫之最;八曰兵士调习,戎装充备,为督领之最;九曰推鞫得情,处断平允,为法官之最;十曰雠校精审,明于刊定,为校正之最;十一曰承旨敷奏,吐纳明敏,为宣纳之最;十二曰训导有方,生徒克业,为学官之最;十三曰赏罚严明,攻战必胜,为军将之最;十四曰礼义兴行,肃清所部,为政教之最;十五曰详录典正,词理兼举,为文史之最;十六曰访察精审,弹举必当,为纠正之最;十七曰明于勘覆,稽失无隐,为句检之最;十八曰职事修理,供承强济,为监掌之最;十九曰功课皆充,丁匠无怨,为役使之最;二十曰耕耨以时,收获成课,为屯官之最;二十一曰谨于盖藏,明于出纳,为仓库之最;二十二曰推步盈虚,究理精密,为历官之最;二十三曰占候医卜,效验多者,为方术之最;二十四曰检察有方,行旅无壅,为关津之最;二十五曰市尘弗扰,奸滥不行,为市司之最;二十六曰牧养肥硕,蕃息孳多,为牧官之最;二十七曰边境清肃,城隍修理,为镇防之最”(《新唐书》卷四六《百官一》)
    
     将被考人的考绩优劣和所得的善最多少,区别为九等。其具体分等办法,据《新唐书·百官志一》所载: 一最四善为上上;一最三善为上中;一最二善为上下;无最而有二善为中上;无最而有一善为中中;职事精理,善最不闻,为中下;爱憎任情,处断乖理,为下上;背公向私,职务废阙,为下中;居官谄诈,贪浊有状,为下下。这九等配置办法把各类官员的功过好坏区别得十分清楚。流外官,以行能功过分四等:清谨勤公为上,执事无私为中,不勤其职为下,贪浊有状为下下。亲、勋、翊三卫及王府执仗亲事、执乘亲事等佐卫人员皆以其行能功过分为上、中、下三等。
    
     唐朝对官吏考课的目的是为了选贤任能,奖善罚恶,裁汰贪懦,澄清吏治,使官僚队伍更有效能和清廉。当时,凡在考课时,列于中等以上的官吏,在政治上可以升官,在经济上可以加禄;反之,若列于中等以下的官吏,就要降级罚禄;情节严重的,甚至要受到罢官的处分。这方面的赏罚规定,据《大唐六典·尚书吏部》考功郎中说:“诸食禄之官,考在中上已上,每进一等,加禄一季;中下已下,每退一等,夺禄一季;若私罪下中以下,公罪下下,并解见任,夺当年禄,追告身,周年,听依本品叙。”《通典·选举三》说,州县户口增益十分之一,刺史县令各进考一等;户口减损十分之一,降一等;农业收成增加十分之二,进考一等;减产十分之一,降考一等。如果各方面都有成绩,可以累计加等。
    
     为了保证考课标准的严格执行,防止作弊,唐朝政府制定了严厉的处罚措施,规定一旦发现作弊事件,便对主考官员以渎职论处。如唐朝的法律规定:“若考校、课试而不以实及选官乖于举状,以故不称职者”,“一人徒一年,二人加一等,罪止徒三年”。(据《唐律疏议》卷九《职官制》)
    
      根据考查的结果,把官吏的政绩分成若干等级,然后以此为依据对官吏进行赏罚,有功者给予奖赏,有过失者予以处罚,触犯刑法者予以严惩。如果没有赏罚,考课就毫无意义。赏罚是官员间上级控制下级的必要手段,确保了整个官僚系统正常运行。
    
     唐朝在运用赏罚手段时是如何要求的呢?第一,赏罚要公正,不能因人而异。有功劳,虽然是疏远的人、仇人或卑贱的人,也不吝惜赏赐;有过失,即使是至亲至贵,也决不宽贷。第二,赏罚要诚实无欺,言而有信,说到做到。如果制定了赏罚条例而又不能兑现,久而久之,君主就会失去威信,结果大权旁落。第三,赏罚分明,功罪相当,以杜绝臣下的侥幸心理。如果有功者非但不得赏赐,反遭贬黜,而平庸者却得厚赏博封,甚至有罪者竟加官晋爵,这样一来,是非不分,黑白颠倒,就会造成群臣因循苟且,冒滥贪功,巧佞贪黩者竞进,公忠正直者被黜抑,国政就不堪设想了。第四,出现冤假错案要及时予以纠正,平反冤狱。特别是对于那些栽赃陷害他人的坏人,要毫不留情地给予打击,以保护好人。
    
     宋朝在京朝官考课法中,以“公勤廉恪”为主,若“无廉声而又多缪政”则考下下等。元朝规定“凡其清慎公勤,政绩昭著”者,优加迁擢,“废公营私,贪污败事,请人陈告得失,依条断罪”。清朝京察以“四格八法”为准,“四格”中,官吏的操守、品德被分为廉、平、贪三等,在“八法”中,“贪”居于淘汰之首。 中国古代历朝历代无不通过官吏考课,达到“进贤以兴善,简不肖以黜恶”,激励先进,鞭策落后,使官吏为政清廉。
    
     中国古代考课制度虽然是专制体制的一部分,考课机关和考课官的一切权力都来源于帝王而不是人民,但没有任何理由表明这种制度只适合于专制体制。国外的政治实践就无可辩驳地证明它在民主体制中同样能够发挥巨大作用。
    
     二、美国考核制度
    
     美国联邦公务员的范围仅指在美国联邦行政机构中执行公务的人员,他们由美国联邦人事管理总署根据联邦公务员法律规定进行管理。国会的雇员以及法院的法官,不适用公务员法,而由其他法律规定。军人(不包括军队中的文职人员)及在政党、民间团体等非政府机构里工作的人员,也不是公务员。
    
     美国公务员,按职务性质可分为两类,第一类是“政治任命官员”即政务官,第二类是“职业公务员”,即事务官。 政治任命官员是总统根据政治上的需要直接任命的,无须经过考试,其中一部分人的任命须经参议院的批准,他们是负责制定政策的高级官员,一般与总统共进退。职业公务员是经过参加公开的竞争性考试而录用的公务员,他们一经录用,就受到公务员制度的保护,任期不受政府更迭的影响,如本人无重大过失,可一直任职到退休。
    
     1883年,美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》,又称《彭德尔顿法》,标志着公务员制度的建立。根据该法设立文官委员会,建立了考试制度,排除了政治势力对公务员任命和解聘方面的干预,确立了功绩制原则,从而奠定了美国公务员制度的基础。此后,国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律,使美国的公务员制度不断得到发展和完善。这些法律主要包括:1920年的《公务员退休法》、1923年的《职位分类法》、1950年的《绩效评估法》、1954年的《联邦雇员团体人寿保险法》和《政府雇员奖励法》、1958年的《政府雇员培训法》、1959年的《政府雇员卫生福利法》、1962年的《工资改革法》、1978年的《公务员改革法》、1990年的《联邦雇员工资持平法》,等等。其中,1978年的《公务员制度改革法》对美国的公务员制度进行了比较大的改革,是美国公务员制度中一部非常重要的法律。该法确定了联邦政府人事工作遵循的九条功绩原则,对人事管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序作出重大改革,承认公务员可以组织起来、进行集体谈判和通过工会参与决定涉及他们的权利。
    
     美国负责公务员考核的职能部门是人事管理局。人事管理局在管理公务员的主要机构中负有最大的职责,是联邦政府行政部门的一个独立机构,由总统直接领导,对总统负责,局长由总统任命,须经参议院批准,任期四年。局长出席内阁关于人事问题的一切会议,有责任就人事问题向总统提供咨询。人事管理局的主要职责是:1、监督内阁各部(及独立机构)实施公务员功绩制;2、颁布内阁各部(及独立机构)必须遵守的关于公务员问题的规章条例;3、制定并实施改进政府管理及效率的人事工作计划;4、把人事管理职能尽可能多的下放给内阁各部(及独立机构),让他们有最大限度的自由结合本部门的具体情况制定本部门公务员的招考、录用、晋升等规定;5、实施联邦政府公务员与各州、地方政府公务员的交流。
    
     美国监督公务员考核的机制有人民民主监督、反对党的监督、独立媒体监督、国会立法监督、法院司法审查、行政监察职能部门监察等。其中行政监察职能部门有功绩制保护委员会和联邦劳工关系局。
    
     功绩制保护委员会是联邦政府行政部门的一个具有司法职能的独立机构,由3名委员组成,委员由总统任命,并须经参议院批准,任期7年,委员中隶属同一政党者不得超过两人。委员只有“因为玩忽职守、违法乱纪或不称职”才能被总统免职,以保证委员会的独立性。其职能是保护功绩制及每个公务员不受权力滥用之害,它负责听取公务员的申诉并作出裁决,还负责对人事管理局制定的规章进行审查。
    
     联邦劳工关系局是联邦政府行政部门的一个独立机构,其职能是解决联邦政府机构中公务员工会与行政部门之间的争端。它监督代表公务员进行谈判的公务员工会的选举 ,监督关于谈判条例的实施,听取对不公正作法的申诉,并负责讲解关于公务员与行政部门关系的法律。联邦劳工关系局下设联邦调解委员会和联邦僵局处理小组。在公务员工会与行政部门谈判出现僵局时,先由联邦调解委员会出面调解,调解失效后,由联邦僵局处理小组来解决。
    
     公务员的一切人事决定均需以考核结论为基础。考核的指导原则由人事管理局制定,具体的考核方案则由各机构自定,呈报人事管理局批准后执行。对担任“高级行政职位”公务员与一般公务员的考核方法有所不同。
    
     在美国各级政府之间,以及在同级政府的不同部门之间,晋升制度的差异较大,一般的是行政首长根据考核、资历及培训的情况来决定晋升。 对一些较高的空缺职位,如果本机构没有合适的人选,要将此职位向其他机构的公务员开放。任何公务员,如认为行政首长的晋升决定不公平或者有舞弊嫌疑,可直接向功绩制保护委员会提出控诉。
    
     依据考核、培训及个人资历、特长、爱好等具体情况,行政首长有权把公务员从一个岗位调到另一个岗位,如被调动者认为调动不合理, 可以向功绩制保护委员会提出控诉。
    
     三、考核原理
    
     为了确保官制有效运行,使官员保持足够的效能和遵纪守法程度,必须赋予上司控制下属的权力,其中最重要的是对下属职务升降、任免和奖罚要有决定权或建议权。但是,如果上司拥有不受制约的决定权,那么这种绝对权力可能变成权钱交易,可能任人唯亲建立裙带关系,可能超额提拔和授奖,还可能用于排除异己,拉帮结派。即使是最清廉的官员掌握了这种绝对权力,他也无法在没有统一标准下做到公平合理。为此,就需要制定统一的评价官员的法律,并在独立的机构控制下统一任用和奖罚官员。这就是考核,这种独立的机构就是考核机关。另外,还要在独立的监察机构监督下,考核才有可能做到公正廉洁。只有独立的的考核机关而无独立的监察机关,考核会名存实亡;只有独立的监察机关而无独立的的考核机关,官员虽然遵纪守法却无足够的效能。那么考核权与监察权相互独立更合适还是二者合二为一更合适呢?考核权独立于监察权之外更合适。因为,这样设置既能确保考核权有较高的专业性,又能受到监察权的外部强有力监督,防止因缺乏监督而软化和被滥用。所以考核的关键问题,一是考核法规的可操作性要强,二是考核机关和监察机关缺一不可,三是被考核机关、考核机关和监察机关三者间的独立性要强,四是考核公开。
    
     四、考核是官僚主义的克星
    
     1980年8月18日,邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话,分析党和国家领导制度的种种弊端,说官僚主义现象,突出表现为高高在上、滥用权力、脱离实际、脱离群众、思想僵化、墨守成规、不负责任、不守信用、压制民主、欺上瞒下、专横跋扈、贪赃枉法等等;权力过分集中现象,表现为“什么事都要第一书记挂帅、拍板”;家长制作风,表现为“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上”;还有大搞特权,特殊化。对于诸如此类的丑恶现象,邓小平指出:“上面讲到的种种弊端,多少都带有封建主义色彩。”所以他说:“现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务,并在制度上作一系列切实的改革,否则国家和人民还要遭受损失。”
    
     从那时起进行了一系列改革,有成功的,也有不成功的。各地打着改革旗号搞的所谓考核是不成功的,不是按考核原理设计的。比如一个县的考核,完全是县内自行组织,县委书记统一掌控全县所有官员的考核活动,包括制定考核规则(极少数人才有权见到这一规则),组织考核队伍,组织监督队伍,决定官员任免,除了只有几个县委常委有提名自己人的机会以外,所有考核结果和人事任免权力全在书记手心里。这种非独立非公开的考核既不是中国古代所称的考课,也不是现代民主国家所说的考核。每到考核任免官员的时候,有权有钱有势有亲情关系者,大多使出浑身解数,频繁活动。如果书记具有圣贤般的思想境界,又有超人的智慧和胆量,不仅面对钱财美色不动心,而且能够置一切个人关系于不顾,尤其是敢于对那些掌管书记本人前途的上司也坚持原则,还是有可能保持一时的清白的,还是会勇敢地提拔优秀但不走后门的人才的,但肯定会因此得罪上司和地方权贵而惨遭淘汰。当贪官容易,当清官难。用这样的制度用人,想不出现“一人得道,鸡犬升天”的现象;想不出现裙带关系;想不出现“一些部门全体提拔,而另一些部门全体靠边站”;想不出现卖官鬻爵;想不出现任人唯亲;想不出现消极疲塌、拖拉懒散等官僚主义现象其实比登天还难。没有前门,人们只有拥进后门。目前许多地区出现大规模卖官鬻爵,大多数中高级官员全家族当官。这些现实无可辩驳地证明吏治改革刻不容缓。
    
     如果国家建立了符合考核原理的考核机制,书记就不是大权独揽,任用官员的权力掌握于考核官手中,考核受到考校官、监察官、总统、国会、法院、反对党、独立媒体和人民的监督,后门完全被堵死,人们只有走前门。随着考核机制将后门堵死,官僚主义、权力过分集中、家长制作风和特权、特殊化等都会因为没有生存空间而消亡。这是得到现代各民主国家政治实践所证明的真理。
    
     五、考核权
    
     中国新体制中,联邦考核权属于考核院长。考核院长是总统在考核官员中参考考核监察结果提名后,由参议院批准,由总统任命的。总统有随时解除考核院长职务的权力。考核院其他政务类考核官员是考核院长提名后,由总统任命的。总统有随时解除政务类考核官员职务的权力。业务类考核官员由考核院长依据公务员法依据考核监察结果任免。政务类考核官员随着任命他的总统离职而离职;业务类考核官员不随总统共进退,在政治上保持中立。联邦考核权不是无限的。联邦考核权既要符合总统的意图,也要符合宪法和法律的规定,是宪法和考核法律以及总统考核命令的执行权。它不能与联邦政权中元首权、立法权、司法权和监察权相抵触;更不能侵犯人民保留的权利;不得行使没有合法授权的权力。考核官依法对行政院长及其行政官、法院院长及其司法官进行考核。考核实行一年一小考,三年一大考。考核结果要由考核官在综合被考人自评、主管长官鉴定、监察官监察结论、同僚评议、服务和管理对象评议等材料的基础上作出,经考校官批准。考校官由考核院长或考核官担任。考核结果要确定被考人绩效的可比性等次,等次是作为对被考人职务升降任免以及奖罚的依据。考核结果要经被考人及其主管长官过目,被考人有权向考核官陈诉,有权向考校官提出复议,最后结果要公布于众。大考结果必须在小考结果的基础上作出。监察官要对考核进行监察,有权对考核中的违法乱纪行为处理、提请检察官起诉或请求众议院弹劾。考核官、监察官不得干预被考核人依法履行职责。监察官不得干预考核官依法履行职责。以考乱政、以监乱政、考核作弊、监察失查和错查要承担行政或刑事责任。
    
     六、考核与人民
    
     一种权力会不会引起人民的重视,不仅是看它是否独立,是否经过民选产生,还要看它是否同人民的生活息息相关。美国的考核权与行政权之间的独立性没有中国未来考核权的独立性强。而且,中国考核权不仅考核行政权,而且考核司法权,行政和司法都同人民息息相关。所以中国考核权会比美国考核权更加受到人民重视。当人民对某位行政官或司法官的工作效率不满意时,就可以求助于考核官,考核官是专门比较不同官员工作效能而施以赏罚的官员。有了这样的考核机制,官员仅仅不违法乱纪是不够的,还必须效能胜于他人,必须要以工作业绩获取职位和奖励。而官员为人民服务时有较高的工作效能恰恰是人民迫切需要的。
    
     2007.8.27 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)

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