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“公共利益”背景下的房屋拆迁制度变革/邢万兵
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(博讯北京时间2008年3月21日 转载)
     《物权法》42条规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”据此可知,《物权法》将现行房屋拆迁纳入征收制度,国家以征收命令强行取得非国有房屋所有权,拆迁房屋并收回土地使用权,拆迁仅是房屋征收的环节之一。公共利益需要是房屋征收之前提,然而什么是公共利益,《物权法》未明确界定,专家学者则是见仁见智,但实务之中必须明确界定而不含糊其辞。不难预测,公共利益背景下,现行房屋拆迁制度将产生重大变革,对相关参与者和房地产市场将产生重大影响。
     一、如何认识和界定公共利益?
     《物权法》未明确界定公共利益的立法理由是:一、不同领域、不同情形下,公共利益是不同的,情况相当复杂,难以做出统一界定,由土地管理法、房地产管理法等单行法律界定比较符合实际;二、征收主体是国家,属于行政法律关系,征收又是国家取得财产所有权的一种方式,民事法律做出原则规定即可,不宜具体界定。《物权法》未明确界定,《征收征用法》尚未出台,单行法又不甚完善,但公共利益却直接决定房屋是否征收和被征收人生存权利,故实践中必须界定什么是公共利益。笔者认为:应当从四方面认识和界定。 (博讯 boxun.com)

     1、公共利益具有较强的时代性和主观性。不同时代,公共利益具有特定的内涵与外延:昔日投机倒把将绳之以法,今日则美其名曰为“贸易”;高度集中的计划经济时代,国家曾规定农民未经批准不得在城市内购房,城市居民购房不得超过若干平方,以今日眼光来看,犹如天大笑话。随时代发展,受益主体出现多元化, BOT方式修建高速公路,除投资方获取巨额利润外,社会公众与相关产业的确受益匪浅,很难以投资方高额获利而断然否认公共利益存在。基于趋利避害动机,不同主体对公共利益有不同认识,符合己方利益则认可公共利益,不能获利或利益受损将极力否认之。基于公共利益的时代性和主观性,应当具体问题具体分析。
     2、坚持法治政府与善良正义原则。无休无止的拆迁之争很大程度上源于政府越俎代庖、作茧自缚。非公共利益拆迁本应当通过市场机制调节,由开发商与房屋权利人平等协商,在自愿基础上交出房屋和补偿安置,然而政府未保障利害关系人最基本的参与权和知情权就许可拆迁、运用行政权裁决平等主体间民事纠纷、超越司法权实施强行拆迁等等。法治政府启动和实施征收,必须出于公共利益需要,所收土地应当用于制造“公共产品”,使社会公众反复受益;选择征收某处土地必须基于 “不可替代性”,不使用该笔土地就不能实现公共利益;按照“损害最小”和“充分补偿”原则征收,不应征收而降低被征收人的先前权利;非公共利益拆迁应当私力解决,严格禁止公权力介入。
     3、完善法律,具体界定公共利益和补偿标准。《立法法》第8条规定:“下列事项只能制定法律:(六)对非国有财产的征收”,故房屋征收应当适用全国人大制定的法律,国务院制定的《拆迁管理条例》应当寿终正寝。《征收征用法》应当尽快出台,根据征收不可替代性、旨在增加公众福祉、与法治政府职责吻合三项原则,采取“列举加概括”模式界定公共利益范围,原则上将基础设施、疾病防控、抢险救灾、国防军事等项目界定为公共利益。根据《物权法》42条,公共利益背景下,征收条件之一是足额补偿,故《征收征用法》还应当制定符合市场机制的补偿办法和标准,确保被征收人不因征收而降低先前生存条件。单行法律可以根据不同调整领域,明确界定该领域的公共利益范围。
     4、严格按照法定权限和程序征收。程序是实体公正的保障机制,故必须按照法定权限与程序实施征收,以保障权利安全和防止权力滥用。有权启动房屋征收的权力主体最低应当是县、市人民政府,其向上级政府申请征收许可而不能自主决定。受理机关的审查与决定工作包括:公告征收意向,其内容至少包括:征收符合公告利益、安置补偿标准、被征收人救济途径;举行听证会议,由申请人和被征收人充分陈述和申辩,申请人必须对公告利益进行充分论证。准予征收许可后,被征收人可以将上级政府列为被告向同级法院提起行政诉讼。此程序设计不仅可以充分保障被征收人参与权和知情权,由上级政府和上级法院审查公共利益能够切实摆脱地方干预。
     二、公共利益背景下,房地产市场的重大变化。
     1、区分公共利益拆迁和非公共利益拆迁。
    《拆迁管理条例》的有效时代,一纸“拆迁许可证”基本上意味者被拆迁人必须将房屋交由他人拆迁:平等主体之间的安置补偿争议不能提起民事诉讼,只能请求政府裁决,裁决结果多半是维持开发商补偿标准;对裁决不服只能提起行政诉讼,判决结果要么维持裁决、要么责令重新裁决,安置补偿纠纷不能直接解决;诉讼正在进行,政府早已责令有关部门强行拆除房屋,“皮之不存,毛将附焉”,任何救济结果均是徒劳无功。《物权法》实施后,公共利益拆迁和非公共利益拆迁将明确区分,前者纳入征收制度,由国家启动征收程序;后者只能由开发商运用市场机制与房屋权利人平等协商,支付满意价款后方能拆除房屋;达不成协议的,不能假借政府之手实行强行拆除。
     2、公共利益背景下,强制拆迁难以抗拒。
     《物权法》出台后,举国上下一片欢呼:《物权法》将终止强行拆迁!果真如此吗?并非如此!“社会本位”时代,私人利益必须让位于公共利益,《物权法》7条明确规定“物权的取得和行使,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害公共利益和他人合法权益”。《物权法》28条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”,行政决定、仲裁裁决和法院判决均具有强制力和执行力,被征收人无法抗拒征收制度。被征收人在充分行使知情权、听证权、诉权,并且政府提供安置和采取证据保全之后,必须交出房屋;即使提起行政诉讼,人民法院仍可受理先予执行申请,只要符合《民事诉讼法》97条规定的“情况紧急需要”,就可实施先予执行。
     3、安置补偿将成为主要争议焦点。
     既然被征收人难以抗拒征收,多数征收之争将演变为安置补偿之争。所征土地大多用于公共事业和基础设施,缺乏可供调换的房源,故货币补偿将成为主要补偿方式。评估被征房屋价值是补偿之前提,评估价应当是公开市场价值,但由于现行评估模式、评估方法存在诸多缺陷,且评估机构受到政府诸多无形制约,评估结果往往低于市场价,被征收人难以得到妥善安置,甚至基本居住条件都难以保障。《物权法》42条规定“征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”,由于被征收房屋的区位、环境、交通、就医、入学、和谐邻里关系等均具有不可复制性,新住宅的居住条件难以如愿以偿。为保障被征收人获得合理公平的补偿,政府制定补偿安置标准时应当开门立法,充分倾听社会公众意见;评估机构和评估方法应当市场化,根据房屋具体情况采用相应评估方法;对安置补偿达不成一致意见的,应当赋予被征收人诉权。
     4、商业开发用地方式多样化。
     《物权法》实施后,开发商不可能凭借一纸“拆迁许可证”,假借政府强制力实施“野蛮”拆迁,而应当按照市场机制,采用灵活、互利、共赢方式获取土地。受让国有土地使用权或与他人合作开发是常见用地方式,应当继续坚持。支付房屋所有权人满意的价款,购买并拆除其房屋可以取得国有土地使用权,但成本昂贵,阻力重重;通过产权调换、入股、合作开发等方式亦可获取土地,但前提仍然是房屋权利人同意,为明确双方权利义务和减少纠纷,应当订立完善合同,;全国已有 2000多个市、县建立土地储备制度,国土资源部、财政部、中国人民银行2007年12月3日又联合发布了《土地储备管理办法》,各地土地管理机构可以集中供应产权清晰、配套完善、土地平整的“熟地”,获取此类土地,可减少前期用地纠纷和缩短开发周期。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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