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张千帆:地方民主乃灾后重建之本
(博讯北京时间2008年7月01日 转载)
    张千帆,1964年1月生于上海。1984年7月南京大学固体物理学士,1989年12月卡内基-梅隆大学生物物理学博士,1999年8月德克萨斯大学奥斯汀分校政府学博士。现为北京大学法学院教授,政府管理学院双聘教授,教育部宪法与行政法重点研究基地常务副主任,中国宪法学会副会长。主要学术方向包括:比较宪法与行政法;司法制度;中西方政治、道德与法律思想。
    
     从体制性原因入手 (博讯 boxun.com)

    
    此次汶川地震造成重大人员伤亡,其中大批中小学教学楼倒塌,造成大量正在上课的师生伤亡,举国哀痛。然而大震过后,痛定思痛,我们不能不冷静思考产生这种现象的体制性原因,并在灾后重建过程中尽量弥补制度上的漏洞。惟其如此,才能在今后避免汶川悲剧重演。
    
    这次地震灾区倒塌的学校有5层以上的教学楼,而且多是预制板屋顶,涉嫌违反了《中小学校建筑设计规范》。相比之下,灾区倒塌的政府行政大楼虽然不是没有,但比例较小,因而引起了众多网民的议论。教育部和建设部有关官员已在网上公开回应了部分网民的质疑,建设部也要求当地建设主管部门配合调查。这些固然是值得肯定的进步,但还不足以解决汶川地震反映出来的问题。
    
    正如中国地震灾害防御中心的一位研究员指出:“地震本身不杀人,是房屋的破坏才导致人员伤亡。”如果进一步追问,校舍倒塌固然是建筑质量问题,但房子是人建的,建房时为什么不执行国家规定的统一标准?同样是建房,为什么政府行政大楼的质量一般要比校舍好得多?
    
    答案并不难找:因为建政府大楼花的钱一般远比学校教学楼多,因而当然质量更高、抗震能力更强。但政府的钱是从哪里来的?一部分是来自中央和上级拨款,但相当部分是来自征收当地老百姓的税费。如果让当地老百姓决定自己交的钱花在什么地方,他们会如何选择?是把更多的钱投入政府大楼还是自家孩子上学的校舍?这是一个不用回答的问题,谁家不更在乎自己的孩子呢?
    
    然而,为什么还有那么多质量低劣的校舍?答案无非是当地老百姓并没有真正决定税钱的去向,否则无法解释这种现象。政府和学校都是靠纳税人养活的公家单位,它们的房子都是从地方政府预算中拨款建造的。但由于拨款主要由当地政府自己决定,更多的建房款自然流到政府大楼那里去了,校舍自然就面临资金短缺、质量低劣、不符合国家标准等问题。
    
    地方选民参与预算
    
    为什么国家有规定,地方不执行?难道中央和上级监督不管用吗?对汶川个案,现在既已引起全国和中央关注,建设部又表示要彻底调查,我们或许可以期望中央直接干预可以解决汶川当地的校舍质量问题。然而,建设部、教育部、中纪委等中央机关人员不可能永远驻扎在汶川,目不转睛地盯着那里的官员落实国家标准,他们还有许多其他工作要做;他们一走,如何保证灾后重建符合灾区最广大人民的最根本利益?
    
    再说全国上下有多少个汶川?我们不可能指望中央盯着每个地方的官员一一落实国家规定。如果只靠中央自上而下的监督,那么即便汶川地区的校舍问题解决了,还有其他各地的问题得不到解决;下次哪个灾害事故一来,汶川悲剧仍将在其他地方重演。
    
    既然如此,如何保证各地的校舍不再倒塌?从根本上说,要通过地方民主机制,让地方官员真正对当地老百姓负责。更具体地说,老百姓必须直接或间接地参与政府预算过程,让预算真正成为“公共预算”,而不是政府自己控制的预算。在浙江温岭等地,地方政府已开始进行“民主恳谈”和预算听证等试验,保证地方选民参与预算过程的权利。这是极有价值的地方民主试验,值得各地大力推广。
    
    完善选举制度
    
    当然,老百姓未必有时间和兴趣直接参与各种政治过程,因而在成熟的民主国家,他们一般委托自己的代表监督行政、决定预算。从一开始,地方政府征多少税、钱花在哪里就是由地方议会决定的,地方行政只是执行预算而已。这样一来,税钱当然就不会自动流到政府大楼那里去了。
    
    为什么那些民众的代言人会把更多的钱留给建设校舍?因为他们就是由当地老百姓选出来的。如果他们的决定违背了当地老百姓的利益,各家孩子的生命安全得不到保障,或者将老百姓的钱浪费在建造豪华办公楼这样无益的事情上,那么老百姓同样可以将他们选下来。民众的代言人想当选、想连任,就得做符合多数选民利益的事情,并行使自己的职权,保证整个政府围绕着老百姓的利益运转。
    
    中国1982年宪法规定了全国和地方人大制度,地方人大代表也有监督预算的职权,但由于人大选举存在诸多问题,宪法规定在许多地方实践中未能得到落实,因而才会出现豪华办公楼和学校危房并存的现象。我们从汶川地震中看到各级官员坚守,惟独不见人大代表的踪影———也可能是报道没有关注到,就说明了同样的问题。因此,汶川地震与其说暴露出中国农村学校存在大量危房,不如说揭示了中国地方民主机制还有待完善。
    
    要让学校教学楼像政府大楼那样在灾害到来时巍然屹立,只有落实和完善宪法规定的人大选举制度。灾区重建无疑迫在眉睫,但首先需要重建的还是地方民主机制。
    
    (网文转载) _(博讯记者:龚珉) (博讯 boxun.com)
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