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潘圣山:毒奶事件中的政府责任
(博讯北京时间2008年10月17日 转载)
    
    
     对华援助协会首发 (博讯 boxun.com)

    
    
    
    四海困穷,天禄永终。……朕躬有罪,无以万方,万方有罪,罪在朕躬。……百姓有过,在予一人。——《论语·尧曰第二十》
    
    社会道德普遍下滑,社会公众陷入拜金和物欲的深渊,政府官员出现大面积渎职、贪污和腐败,人民的生存权利和社会权利无法保障,这个时候,执政党和该届政府该担负何种及何等责任?既保证政治稳定,又能让政府以倒阁下台的方式承担责任的可能性是否存在?——写在前面的话
    
    腐败法办了陈良宇,非典、溃坝两度撤了孟学农,毒奶免了吴显国、李长江……最近几年,中国高层官员被免职或引咎辞职的频率明显增加,引起了人们对官员责任的思考。贪污腐败被免职法办,这是从古到今万妇孺皆知的路边知识,它败坏的不仅仅是政治伦理,也败坏了社会道德,背捋下台理所当然。而因失察、失职、渎职、懈怠等官僚病被撤职,则又属于另一种情形,它违反的主要是职业伦理,对社会道德体系的破坏没有前者明显,撤职官员所负的责任常被称为领导责任,如国家质量监督局局长李长江,以及其后继者王勇,没准儿哪天就因一次公共事件下台了。于是,我们要问,在一个政治共同体(国家)之内,什么人应该负责,对什么事件负责,向谁负责?当社会陷入全面经济危机之时,或全民道德普遍沦丧,盗贼四起,四海困穷之时,最高掌权者该负何责?本文开头引用《论语》中的话说,万方有罪,罪在朕躬,可是,整个社会普遍堕落犯罪,为什么责任却在国君身上?道理何在?
    
    法治,讲的是权责统一,强调法律后果,因此,探寻每一次事件背后,各法律主体应负的法律义务和所需承担的法律后果,是社会治理的核心内容之一。法治政府必然是责任政府,法治国家也必然是责任国家,当自由民们面对这一庞大的国家机器时,心中充满了畏惧和敬佩,当政府与政治体系中的有权者以国家之名作恶时,公民们必然充满愤怒和无奈。那么,如何对付这个庞然大物?怎样让它为自己的恶付出代价?这就是我们今天要讨论的问题。
    
    一、众说纷纭说毒奶:谁该为毒奶负责
    
     (一)谁有责任。有说奶贩丧尽天良必须严惩不贷;有说奶农见利忘义应该痛加挞伐;有说政府职能部门监管不力应当统统撤职;有说人心全然败坏,每个人都是体制,因此都该对此负责;有说共产党GDP至上让人民利欲熏心,因此该趁早下台;有说都是中国人太多闹的,计划生育必须继续搞……,如此等等,一时人人义愤填膺,必得民贼诛之方能泄恨。我们究竟该找谁算账?
    
    其实,上述诸公说的都有道理,人口增长与资源短缺的危险当然也是重要原因,但本不该达到这么严重的程度。从责任承担的角度看,毒奶粉事件不是哪几个人的过错,这是整体社会危机的一个缩影,囊括了资源危机、人口危机、经济危机、道德危机、政治危机等几乎所有可以诱发人类丧心病狂的东西。从这个意义上讲,的确是每个人都有责任,也都应该为毒奶粉事件负责。不过,负责任的方式却因各人在这个共生群体中的社会角色不同而不尽相同。
    
    
    
     {二} 向谁负责?社会共同体中的主体包括个人,也包括团体,前者以家庭的成员,社会中的个人,父亲,儿女,夫妻等角色出现,他们彼此以血盟、亲缘、私交、商品交换等各种盟约或契约的关系出现,并向彼此各方负责。后者也即团体成员,则以其据以成立的章程、约定为依据,向它的组成成员负责,团体有大有小,有营利性的也有非营利性的,最大的团体就是国家。大多数的现代国家,都以宪法和法律的形式,宣告了共同体中各个主体的基本权利、义务和责任,违反宪法规定的义务,则必须承担违法的后果,对于行使国家权力的权力机关来说也是如此;否则,国家的各个公权机关就不再是合法的,而变得与盗匪无异。以毒奶粉事件为例,我们可以做一分类比较。
    
    
    
    1、对于社会上的个体而言,如果人心普遍败坏,诚信丧失,利欲熏心,尔虞我诈,那么,我们的贪欲和恶行就要向上帝交代,向他人交代,向子孙交代,向大自然交代。这是人类与上帝或自然正义立下的庄严誓约,违约了,就要受到惩罚。过一种公义、自洁、有道德的生活,是人类族群赖以生存的基本条件,是我们每个人都应遵守的誓约。不从恶人的计谋,不站罪人的道路,不坐亵慢人的座位,惟喜爱耶和华的律法,昼夜思想,这人便为有福!(《圣经·诗篇》第一篇),造物主要求人必须努力做一个义人,才能得以富足安逸,即便是无神论者,也会把正义作为社会的标杆,西塞罗就在《国家篇》里强调,追求正义是一个国家的崇高目标和存在目的。三聚氰胺的悲剧,看似是奶贩的无良行径造成的,但是苏丹红事件呢?二噁英呢?黑砖窑呢?童工事件呢?官员的普遍贪腐呢?赌博、吸毒呢?卖淫嫖娼呢?因此,这个国家中的公民都应面壁悔过,思想我们在日常生活中,是否不知不觉已经做了无数的恶,而正是这些平常之恶和贪欲让我们陷入了今天的绝境。
    
    
    
    此外,作为政治共同体的成员,有责任能力的公民还需为建立良好的社会制度、监督政府规范行使权力而努力,这也是个体对他人和社会负责的一种方式。
    
    
    
    2、奶贩和三鹿集团的恶行,应当向受害人交代,向法律交代。奶贩、三鹿集团与消费者之间的合同关系,明确了双方的权利义务,受害者以此主张自己的权利,要求赔礼道歉、赔偿损失等。行政机关和司法机关处罚奶贩和三鹿集团,则是因为它们违反社会规范的程度,已经威胁到了公共安全和公共利益,因而从私法自治的领域进入公法调整的范畴。
    
    
    
    3、监管者和政府部门的失职,应当向上级交代,向民意机关交代。他们的权力和责任,规定在一系列的法律之中。国家工作人员中,有些属于民选官员,如人大代表,经过人大会议任命的政府官员等;有些属于政务官,也即我们通常所说的公务员,这两类官员承担责任的形式和内容还是有一些差别,但不管怎样,它们需要在未尽到义务的时候承担责任,这是没有疑问的。
    
    
    
    4、执政党和执政府向谁负责?这是我们下面要重点讨论的问题,此处暂且略过。
    
    
    
     概括来说,现代社会是法治社会,法治社会通过一个个契约把各种社会主体结合在一起,明确双方的权利义务关系。除了权利和义务,我们还需对主体和责任加以特别的关注。在中国两千多年的人治统治中,主体和责任的问题一直没有得到解决,被统治者的权利不明确,统治者的责任也不明确,因此,每到王朝的末年,只好靠流血战争解决权力更替的问题,除此之外,别无他法。
    
    
    
     下面我们开始讨论本文的重点,即政府责任和执政党责任。
    
    
    
    二、毒奶事件中的政府责任和执政党责任
    
    
    
     (一)无权力则无责任,有权力必有责任。“最坏政府”的特点就在于权既不受限,责亦不可问。[1] 在早期的君主立宪制国家里,宪法中常加上一条:君主无责任,君主神圣不可侵犯。而中国古代的尧帝又说,万方有罪,罪在朕躬,这里的君主有负有最高最重的责任。其中的区别在哪里?梁启超先生在《政治学学理摭言》一文中为我们揭开了谜底。他认为,君主不承担责任的前提是,君主的职位仅为象征性的职位,而权力主要是由首相或总理组织的内阁及下属官僚机构行使的。宪法规定君主无责任且神圣不可侵犯,其实就跟宪法规定社会主义制度不得改变或国家政权不容颠覆一样。这样规定的好处是可以防止革命的发生,社会各方无论怎样博弈争斗,总须是为了同一个目的而进行,是谓忠诚的反对者。反之,重视君主,则不可不牺牲责任,重视责任,又不可不牺牲君主,而孔孟乃欲两利而俱存之,此所以中国数千年君主,有责任之名,无责任之实,而革命之祸,亦不绝于历史也。[2]
    
    
    
    公民与国家的契约,包括了治理与服从、授权与代理的内容,人民承诺在一国之内做良好公民,而政府领导人和政府官员则承诺秉公执法,尽责尽力,以建立廉洁高效的民主法治政府为己责。当有一方不能遵守约定时,另一方就可行使权力或权利进行惩戒、警告、索赔、不服从或反抗。17世纪著名的政治神学家、联邦主义学说的开创者阿尔图修斯曾在《政治学系统纲要》一书中详细描述过政治团体与其成员以契约的形式,相互约定各自的权力界限,彼此效忠,为公义、圣洁的共同体生活而一同努力。[3]以“约”为根基,规定相关各方的权利义务界限和责任承担方式,是现代联邦或共和国家得以建立的根基。
    
    
    
    在我国,国家的责任和义务,全面规定在了中华人民共和国的宪法文本及选举法、监督法等法律中,其中对具体国家机关的权力义务做了详细的规定。如宪法第三条,中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;第五条 一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究; 第二十七条 一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义;第五十八条 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。这里的立法权既是人大的权力,也是它的义务。另外,宪法对公民基本人权的规定,国家也有责任不予侵害或给予保障。
    
    
    
    对执政党的地位和责任,宪法只在前言中做了笼统规定,因此现实中常常无从追究责任,似乎除了内部监督,党组织及其负责人似乎成了超越法律的群体。不过,我们仍然可以追究那些在人大、政府等国家机关中任职的党员的责任,同时还应对党的政策文件跟法律做严格的区分。
    
    
    
    (二)判断政府或执政党有没有尽到责任的重要标准。宪法文本、执政党和执政府的相关文件、政策,都详细规定了人民的权利,这些规定就是国家机关对全体民众所做的庄严承诺,也是双方的契约中,国家机关应负的义务范围,从承诺的实现情况我们能够判断执政党或执政府是否尽到了责任。具体来看,这些标准包括,1、是否充分保障人权,这是由公权力的设立目的决定的;2、有没有赋予人民充分的自治权和自决权,这是由权力来自于人民、只有在必要的时候才会转让并授权的特性决定的。私法自治优先的特点,也决定了政府的有限性和民主性。一个包办一切的政府绝不是一个好政府,它侵害了人民的自治权和自决权,同样道理,没有赋予人民充分的选举权和被选举权的政府也不是好政府,而是利用强权垄断政治资源的强权机关;3,有没有依法行政。判断其是否依法行政的重要标准又可考察其是否遵守法定程序,以及有没有严格的责任承担机制。
    
    
    
    至此,关于向谁问责及如何判断政府失职的问题,似乎已经有了明确的答案,我们固然要向奶贩、乳品企业、地方政府、质量监管部门问责,但更重要的显然应该是向制度和体制问责,向制度问责,就要向最有权力、最有能力改变制度的主体问责。最有能力改变制度的是哪些主体呢?能够立法赋予或限制公民权利的机关及其负责人,能够制定行政法规的机关及其负责人,能够制定国家政策方向和规划的机关及其负责人,就是我们需要问责的法律主体。
    
    
    
    (三) 负责到何种程度。政府对社会负责到何种程度,跟政府的违法和失职程度成正比,比如,如果仅仅是偶然失误,或者是对重大自然灾害的预防、救助没能做到尽善尽美,也许道歉就够了,有点类似于古代的罪己诏。同时,也跟政府的权力大小成正比,对于一个全能政府来说,它的责任就要比有限政府大得多——即使法律没有规定,人民凭借自然权利和天赋正义,也照样有权利抵抗违法的政府。
    
    
    
    从毒奶粉事件暴露了现有体制的残酷、迟钝、冷漠和反人道的多种特征,以及法律体系不健全,选举制度和问责体系不完善,经济、社会政策存在偏差,人权没有保障甚至受到践踏,以及行政不透明、官员不廉洁 、司法腐败;社会道德沦丧、社会秩序混乱、官民矛盾空前激烈等等一些列缺陷。
    
    
    
    1、法律体系不健全。法治的四个主要方面包括,立法、执法、守法和司法,其中第一步是立法,如果没有完善合理的立法,法治则无从谈起。毒奶粉事件从曝光到现在,已经过去了一个月,不但受害者的索赔举步维艰,维权之路步步堵死,就连互联网上的言论都被严格控制,律师们被警告不许参与毒奶粉事件的代理索赔工作。[4]这里面当然不仅仅是立法的问题,有法不依也是重要原因。但是纵观我国的部门法体系,从宪法到法律到行政法规,对于公民基本人权的限制和克扣随处可见,从出版自由、到结社自由,从集会自由到宗教信仰自由,无不是明予暗夺,而对政府部门的监督和制约,则恰恰相反,是明夺暗予,党政领导的权力太,党、政、法不分让权利救济之路骤然变窄。那么,法律体系不健全的责任,首先应在人大,因为人大是法定的立法机关和最高权力机关,人民代表是通过公民的直接选举或间接选举出来的,他们应当向选民或下级人大代表直接负责。
    
    
    
    2、选举制度不完善。国家立法机关、行政机关、司法机关的存在以必要为限,公民的自治权和自决权应当处在优先的地位,这是因为一切国家机关的权力都来自于人民,这是我国宪法明文规定了的。因此,有没有保障公民充分的自治权和自决权,是判断一个国家有没有尽到国家义务的重要标准。从我国目前的情况看,我们不是没有条件实现有实质意义的选举,而是被人为地限制了。在毒奶粉事件中,很少能看到人大代表以民意代表的身份发声,罢免官员也是由党委机关提出,[5]再到人大走个过场,这种对民意机关的藐视,其实就是对公民自决权和自治权的藐视,人民的权利无端被僭越篡夺了。怠于启动政体改革,怠慢人民的选举权,使权力的所有者处在退隐的地位,是政治垄断集团无法取得政治合法性的根源。
    
    
    
    3、经济、社会政策的偏差。因经济危机而失去权力的政府,比较著名的例子是美国上世纪二十年代的胡佛政府,该届政府在危机蔓延下,仍然坚持不合时宜的自由放任政策,加剧了危机的恶化,罗斯福政府则大力倡导“新政”,利用手中的权力适时引导、教育、激励人民,逐步从经济危机中走了出来。罗斯福认为,政府管理包括制定政策,以及应用政治技巧去尽可能实施政策而又同时获得普遍拥护这样一种艺术;要善于规劝、领导、有所牺牲和不断的进行教育,因为政治家最伟大的责任就在于教育。[6]这也充分说明,政府正是因为手中有权,所以才背负起了沉甸甸的责任,怠于行使权力,本身就是一种失职。不过我们要强调的是,跟胡佛政府相比,中共政府却走了另一个极端,成为无处不在、包办一切的全能政权。改革开放三十年,经济社会政策的最大偏差,就是GDP至上的经济政策,对相关政治体制和社会制度改革的迟缓,导致了人心的沦落和社会道德的下滑。政府在这方面自然负有不可推卸的责任。
    
    
    
    4、人权无保障甚至受践踏。中国政府一再宣称,中国的人权实践有别于西方,我们的人权是生存权优先,李肇星甚至说,没有饿过独自就不知道什么是人权。但是毒奶粉事件则无情地嘲笑了中国政府的谎言。如果说,生存权是重中之重,是优先级人权,为何正是受到重点保护的人权,反而变得最危险,最没有保障?只能说,一个漠视公民其它人权的政府,根本不可能保护所谓的生存权。言论自由、结社自由、经济自主等权利,本身就是保障生存权的基本条件,改革开放以来,人民物质和生存条件的改变,正是在经营自主权逐步扩大的前提下进行的,而不是政府制定了多么伟大的社会改造激化和经济复兴工程。
    
    
    
    5、其它:行政不透明、官员不廉洁 、司法腐败;社会道德沦丧、社会秩序混乱、官民矛盾激烈。
    
    
    
    对于这样一套政治体制,谴责、道歉、找替罪羊并不能万事大吉。不过,现实中政府能够负责到何种程度,关键要看问责程序能否有效启动,比如,人大的弹劾罢免程序、质询程序启动之后,我们就可以把问责的权力交给人大代表手中的选票,而对人大的问责,则有我们手中的选票和下级人大代表的选票决定。如果国家连这些程序也没有提供,人民就可以行使权力的所有权,通过维权、非暴力不合作甚至暴力的手段,达到迫使政府改革或下台的目的。
    
    
    
    以上从定性的角度谈到了政府的责任以及责任的轻重,事实上,所有的责任承担,最终都归结为程序上的运作过程,这就有点像定量分析。那么,这种运作过程是如何实现的呢?在不同的宪政体制下,因为政权的组织方式不同,政府责任的承担也会有不同的机制。下面,我们先考察一下国外的经验,然而谈一谈中国政府在毒奶粉等事件中的责任承担问题。
    
    三、不同宪政体制下政府负责的不同机制
    
    1215年英国自由大宪章的出现,开辟了人类治理历史上的新纪元,法律服从王权的时代逐渐过去,而权力服从法律(国家作为契约的一方服从契约)的传统开始建立。这也意味着,国家的最高权力者从国王变成了国家本身,而国王或者成为国家的象征,或者拆分为行政、司法、立法的三权分立。这时候,所有的人包括国家元首都不再是至高无上的全能者,而变成了有限的、有责的法律关系之一方。
    
    帝王的专制统治下,也不能说不存在人民权利和法律,但是跟现代法治意义上的人权和法治相比,它缺少一种法律上的宣告,更重要的是,它缺少明确的、来自民意机关的责任追究途径,因此,判断某个政权制度是否符合法治和民主的要求,其中一个重要的标准就是看它是否配置有有效可行的责任承担机制。而政府的负责机制不单单表现为罢免官员,而是通过多种途径和手段来达到问责的目的,如下表所示。
    
    
    
    政府负责机制
    
    
    
    负责机制
     谁负责
     对谁负责
     负什么责
     如何负责
     负责步骤
    
    选举
     执政政府
    
    个别议员
     选民
     整体表现
     竞选
    
    政党
     讨论
    
    矫正
    
    议会监督
     执政政府
    
    官僚体系
     议员/民众
     整体表现
    
    一般政策
    
    特殊决策
     会计审计
    
    内阁责任
    
    委员会调查
    
    宪政审查
     讯息揭露
    
    讨论
    
    矫正
    
    最高行政机关责任
     执政政府
    
    议会
     议员/民众
     一般政策
    
    特殊决策
    
     讯息揭露
    
    讨论
    
    矫正
    
    委员会调查
     执政政府
    
    官僚体系
     议员/民众
     一般政策
    
    特殊决策
    
     讯息揭露
    
    讨论
    
    媒体
     执政政府
    
    行政官僚
     记者
    
    民众
     一般政策
    
    特殊决策
     新闻报导
    
    访问
    
    揭弊
     讯息揭露
    
    讨论
    
    外部审查:
    
    司法审查
     执政政府
    
    行政官僚
     法庭
    
    调查机关
     依法行政
    
    特殊决策
     听证会
    
    报告
     讯息揭露
    
    讨论
    
    矫正
    
    外部审查:
    
    政府审计
     执政政府
    
    行政官僚
     审计机关/议员/民众
     财政适法性
    
    整体表现
     例行审计
    
    绩效考核
     讯息揭露
    
    讨论
    
    矫正(财政方面)
    
    个人负责
     政客
    
    政务官
     上级长官
    
    法庭
     绩效
    
    依法行政
     向上负责
    
    揭弊
     讯息揭露
    
    讨论
    
    矫正
    
    
         资料来源:Mulgan, 2003(有删改)
    
    从上面的列表中我们看到,政府的负责方式包括司法审查、司法监督、媒体监督、官员问责、选民或议员弹劾,直至内阁倒台等。在中国大陆的政治和政府体系中,由一党执政的性质决定,负责的主体还应包括执政党。
    
    ,从民主和公共行政的不同角度看,会有不同的区分。前者可称为民主问责(democratic accountability)或政治问责(political accountability)这里的问责可以看做是依据宪法程序获得授权的政府官员对公众应尽的职责,由于涉及权力和责任的来源,因此民主问责所关注的主要是民选官员(elected officials)和大众(public)之间问责关系的界定,及其对政府稳定性和灵活性的影响等;通常以选举制度、议会制度和话语权对公共行政的影响及问责功能为主要探讨的焦点。[7]从公共行政的角度看,我们所说的问责主要是行政问责(administrative accountability),行政问责所关注的是政务官、事务官(non-elected officials)和公众三者之间问责关系的界定,及其对行政治理的影响;行政政治问责的目的是解决行政在管理过程中的绩效问题和公器私用问题,其问责主体是公众、利益团体、媒体等,问责对象则是政务官;民主问责的问责主体是选民、议会,问责对象是选任官,故两者有异。
    
     在美国总统制下,由于其三权分立的宪政设计,国会与总统之间是一种相互制衡的关系,总统并不对国会负责,不过国会仍可藉由否决总统要求通过的法案、删减预算、否决行政首长的任命以及弹劾行政首长等听证调查权监督制衡总统;总统也可通过否决权制衡国会滥权。在法国,当法国总统能掌握国会多数时,总统对选民负责,总理内阁对国会负责。执政党需对其施政成败负完全责任;在野党则透过国会监督制衡执政党。即便总统无法掌握国会多数席次,也能任命国会多数党组阁,并对国会负责,在野党则透过国会监督制衡执政党;总统仅就其所主导之国防与外交直接对选民负责。在英国议会内阁制下,问责机制虽较为明确,但由于内阁对国会多数党的影响力,以及解散国会的困难,问责机制主要还是依赖选民透过选举行使。[8]无论是美国的总统制或法国的双首长制,总统都须对选民负责,总理与内阁则对国会负责,这样,虽然有时因总统权力过大,而只能苦等几年一次的选举来达到问责目的,如台湾地区的陈水扁政府的滥权,但毕竟还预留了最后的途径。而且,由于这些国家文官制度的发达,和司法系统的独立,总统的权力还是受到很大限制的。
    
    再来看中国的情况,我国宪法第六十三条规定,全国人民代表大会有权罢免下列人员: (一)中华人民共和国主席、副主席;(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;……;全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。 选举法第四十三条,全国和地方各级人民代表大会的代表,受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。选举法第四十九条,全国人民代表大会代表,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表,可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职。
    
    仅从宪法和法律的规定来看,我国的政府问责制度跟其它国家似乎并无本质区别,也遵循了国家主席、中央军委、一府两院向民意机关负责,民意代表向选民负责的机制。但困难在于问责程序的提起,首要的困难就是民意代表的业余性,无法及时完成各项问责任务;第二,民意代表选举和官员选举的非竞争性,使得问责的意义大大弱化,选民没有另选项;第三,对于权力极大的党委组织,没有有效的问责制衡制度;第四,公民的无权状况反过来也阻碍了体制的变革,而只能寄望于政府的自觉。这也说明,在我国,政府的责任承担机制没有建立,跟主权在民的宪法宣告不符,从反面印证了最高权力机关和执政党惰政的事实。
    
    我们关注的焦点是民意代表机关如何及时启动问责程序,通过质询、罢免、弹劾、重新选举等程序,既实现政府为某些事件负责,又及时组成新的政府班子,并迅速调整政策方针,以使更高权威也即人民满意。从现状来看,我国的政府责任承担仅仅有部分得以实现,比如舆论监督,民众谴责,行政诉讼,官员罢免等,而且实现的还很不彻底。这时候的问责该,只能寻求从权力所有者的固有权利入手,通过非体制内途径比如非暴力不合作、被迫违法等方式实现对政府的问责。
    
    四、法治政府该怎样为毒奶事件负责
    
    这次的毒奶粉事件中,“摆平”还是现政府处理事件的一贯思维,处理毒奶风波的一系列措施本身就是违法操作,是剜却心头肉、医得眼前疮的短期治理模式。毒奶粉事件出现的深层次根源,跟政府的违法行政、包庇隐瞒、上下一气、监管失位有着紧密联系,但处理毒奶粉事件反而变本加厉采取这些违法手段,如宣传控制、信息不公开、暴力压制、越权操作等等。[9]这当然不是民众想要的结果。
    
    (一)承担责任的不同等级。依责任承担的后果轻重不同,政府及官员承担责任的方式大致有道歉,辞职,罢免官员,本届政府下台等几种。
    
    有论者将这次毒奶事件中,政府的处理手段简洁精当地概括为“摆平术”,[10]但是,“摆平术”的最高等级也就到罢免几个官员为止,这不是真正的责任承担,只是“丢车保帅”的权宜之计,而被丢的“车”要么成了带薪休假,要么某天又东山再起,跟我们所说的政府责任相差还很远。从制度或曰从体制上寻找负责者,则必须考虑本届政府下台的可能性,把选择权和决定权交在选民和民意代表的手里。一边是遍地贪官污吏,一边却是无比英明的中央领导集体,这种权力奇观非但无助于制度更新,反而会将社会矛盾逼近死胡同。在这种格局下,矛盾始终无法调和,因为制度本身无法改变,人民只好以英明的最高领导人的名义,不断掀起反抗的浪潮,而下级官员也因制度死结无法回旋,只好在骂声中继续作恶。这么说来,八宝粉丝团实在是人治的狞笑,法治的悲哀。
    
    到目前为止,中国政府的责任承担制度还处在非常低级的水平,只是迫于压力作出的一点点让步,在毒奶粉事件中,需要道歉的绝不仅仅是石家庄市政府,需要罢免的也不仅仅是一两个官员。目前的处理手法,跟清朝末年,杨乃武与小白菜案中,慈禧太后罢免地方官员几无二至。
    
    (二)责任承担的内部和外部机制。从政府体系内部来看,在处理危机事件时,主要是执政党,执政府,人大三者的角力,他们之间的制衡又是由外部压力引起的,所以从政府体系外部来看,又是执政党,执政府,人大三者和参政党,社会团体,大众,舆论媒体的角力。他们之间的先后顺序是,如果内部的制约能够达到平衡状态,政府自身的问责可以平息外部压力,则外部的问责就会到此为止;反之亦然,如果内部的问责机制不健全,达不到权力和权利的平衡态,那么,外部的问责还会自动地继续进行下去。
    
    (三)责任的减免。除了责任的承担,探讨责任的减免也非常重要,毕竟政府的破产或下台并不是我们所乐见的结果,其代价比自我修正当然要大的多。古人曰,知错能改、善莫大焉,既往不咎也是中国人的传统美德。责任的免除跟及时的补救措施有关,如果仅仅是某个企业的产品质量问题,自不必升格为政体改革之类,但像这次毒奶事件暴露的体制弊端,已经不是处罚几个企业和几位官员所能解决。这时候,执政党和执政当局快速恢复民众信心、重树权力公信的手段,就必须要制定长远的政府改造计划,顺应民意,迅速清理践踏人权的法律,启动政治体制改革,缩减政府官员特权等根本性措施。
    
     但是,从这次毒奶粉事件的善后工作来看,政府做的完全是南辕北辙的事情。温家宝总理大谈企业道德,很有点本末倒置的味道。丁学良就认为,只要监管不得力,只要缺乏常规性的监管机制,在企业利益驱动和侥幸心理下,此类事件就很难杜绝。他说:“不能依赖企业的道德来控制产品质量,而是要靠法律规范和执行来监督。……,只有当中国百姓有机会申诉、媒体能够根据事实揭露阴暗面,这个国家的声望才能够在本国人民中和国际上建立起来。”[11]也就是说,政府所做的补救措施,无法成为免责的理由。
    
    这就是我们无法乐观的原因,综合各种信息来看,在毒奶粉事件中,最有能力改变一切的权力行使者,没有道歉,没有承诺,没有正当合法的免职,更没有以下台的方式来承担责任。于是,各种外部的以正义为名的传统问责方式还会继续出现,这些方式以打破旧有体制,使权力机关付出代价从而承担责任为目标,必然会不断地涌现出来。
    
    五、破产OR重整:政府责任的黑白两途
    
    回到我们的题目,政府为什么要下台?政府下台对挽救体制危机会起到什么作用?从事件的严重程度看,“毒奶粉风波”彻底暴露了现有体制的腐朽和虚弱,也再次印证了任何权力机关在缺少责任承担的机制下下,都无法永远光荣、伟大、正确。这也让我们再次思考,对付一个庞大的世俗利维坦,就是考虑如何通过正当的法律程序,让政府承担它应当承担的责任。敦促某届政府下台,就是对付国家机器继续作恶的重要手段。
    
    简单来说,政府下台的作用表现在这样几个方面:其一、政府下台是承担责任的一种方式,相当于还债,让官民双方回复到契约约定的平衡状态,也即所谓的平民愤;其二,防止损害进一步加大,经验表明,错误的政策继续执行只会让悲剧一再重演,这有点类似于资不抵债的企业通过兼并或重组获得新生;其三,防止利益集团捆绑整个国家权力机器,防止公器私用;第四,提醒继任者改变既有政策,重新通过民意机关制定新的国家战略,属于体制的一种重整程序。邓小平打破两个凡是,树立实践是检验真理的唯一标准,既是类似的例子;最后,政府下台还有利于重树中央政府权威,保持政府整体的公信力,保证强有力的中央政府继续存在,这一点对大国来说尤为重要。
    
     在民主政治之下,政府下台并不能等同于统治阶级政权的丧失,只不过是执政官员的更替而已。从契约的角度看,政治共同体中的各主体是与国家立约,政府官员作为国家权力机关的一部分而存在。我们常常说亡国之痛,这里的国包括国家主权、领土和居住其中的人民;某些政府官员甚至最高行政长官虽然不断更替,但中央政府的权力和权威仍然存在,只是具体执行的人变了,这也是契约性国家保持政权稳定的重要因素。共和国、联邦、城邦、王国等主权者的稳定性就来源于此,它与小团体的性质不同,在一些私人合伙中,一旦领导人死亡或发生意外,该团体也归于解散。一束火熄灭了,火本身却得以长久保存,这是现代民主政府与家天下的专制政府的本质区别。
    
     本文主要讨论了在法治框架下,政府如何承担责任的问题。但并不是说,没有完善的法治,政府就不需要承担责任,相反,它会以更激烈更无法调和的暴力方式来达到责任和权力的平衡。所谓的责任承担,实质上就是:对损害的一种赔偿和补救。古代帝王统治,始终未能走出以暴制暴的死胡同,其中重要的原因也是权利义务无法通过责任承担的途径达到平衡状态,皇帝的罪己诏仅仅相当于道歉——实际上,对于专制政府来说,它并不承认权力来自于人民,因此也无需道歉,但是道歉只对偶然的、非故意的、微小的过失有效,问责的最高等级应该是最高行政机关的重组或下台。
    
    现代政治制度要实现的目标,就是从革命、造反、夺权、打倒、斗争、颠覆的政权更替模式中突围,而代之以辞职、罢免、倒阁、弹劾的法治化权力更迭模式和责任政府制度,在这样的政治体中,无论是反对派还是拥护派,各方都遵循同一套规则体系,都使用大多数人认可的程序,都为了一个共同的目标,都有一个确定的可预见后果。正反双方都被称为忠诚的反对者,另立中央的人在宪政国家中没有市场。总之,一个有问题的政权体制,要么破产,要么重整,仅依靠“权术治理”是难以长久的。
    
    ---------------------------------------------
    
    [1] 秦晖,“权力、责任与宪政——兼论转型期政府的“大小”问题”;学术中国网:http://www.xschina.org/show.php?id=984
    
    [2] 梁启超,“政治学学理摭言”,《梁启超全集第十卷》,北京出版社1999年版。
    
    [3] 参见《从爱任纽到格老秀斯——基督教政治思想资料汇编:阿尔图修斯篇》,(美)Oliver O'Donovan and Joan Lockwood O'Donovan编辑,王光良翻译,《未刊稿。
    
    [4] 叶逗逗,“‘毒奶粉事件’民事赔偿举步维艰”;财经网记者报道,http://www.caijing.com.cn/2008-10-07/110018150.html
    
    [5] 在我国的政府和政治体制下,官员的免职、辞职,甚至刑事犯罪的处理,都要先经过党委这一关,先免去党内职务,再免去政府职务,先双规接受调查,再移送司法机关是一贯做法。如奶粉事件发生后,新华网的一则新闻写到:河北省委决定免去冀纯堂石家庄市委副书记、常委职务 将依法定程序免去其市长职务,人大还未说话,党委已经决定了官员的去留。
    
    [6] 小麟,“回顾胡佛时的经济危机”,引自作者博客,http://blog.sina.com.cn/s/blog_46e4ffc00100bgp3.html
    
    [7] (台湾)周育仁、詹富堯,“不同宪政体制下的政府负责机制:兼论我国现况”;(台湾)国家政策研究基金会网站:http://www.npf.org.tw/particle-4154-2.html
    
    [8] 同注解7
    
    [9] 每次社会重大事件发生,中宣部就要打一场重大战役,其出发点和根本目的亦是摆平事件,而非发挥舆论的监督制衡作用。
    
    [10] 潘圣山,“上下切割与围魏救赵——毒奶事件的‘摆平术’”;引自法律博客:http://gongfa.fyfz.cn/blog/gongfa/index.aspx?blogid=393088
    
    [11] 英国BBC电台采访:“‘奶粉事件’暴露深刻社会原因”。英国BBC电台中文网站:http://news.bbc.co.uk/chinese/simp/hi/newsid_7620000/newsid_7621500/7621548.stm _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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