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信访制度的困境及其改革出路探析/刘为勇
(博讯北京时间2009年4月17日 转载)
    
     一、引 言
     (博讯 boxun.com)

      信访制度是我国公民政治参与的重要渠道,也是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式,党和政府高度重视信访工作,建立了相关的工作制度,设置了专门的工作机构,取得了很大的成效。信访制度是社会的安全阀,对社会的稳定起着很大的作用。但近年来,随着社会主义市场经济的建立和发展,人们利益关系的调整和变化,出现了一些新情况新问题新矛盾,导致集体上访、越级上访的事件呈上升趋势,对此一些地方便提出了要“以法治访”、“严厉打击越级上访”,并以此为依据,对群众的正常上访进行“围、追、堵、截”,损害了群众的利益。破坏了党群、干群关系,造成了不良的影响[1]。而且在2004年还出现了“信访洪峰”。从这一点上看:在严峻的“信访洪峰”局面的背后,除了公民权利意识的觉醒及其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外,转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决、各级国家机关中的工作人员懈怠渎职等,也是引发信访量剧增的主要原因。同时这也更进一步说明:在我国实行多年的信访制度已经出现了困境,其作为社会的安全阀,已经出现了裂缝,其制度的设计及其运作中存在的缺陷已显露。我们知道没有安全阀制度或安全阀制度不完备的社会结构,都是僵化的社会结构,因而也是潜伏危机的社会结构。僵化的社会结构比灵活的社会结构更容易引起冲突。因此,面对作为我国社会的安全阀的信访制度已出现了裂缝,我们就必须理性求解中国现行信访制度的困境,以更好的寻求其改革出路。
    
      二、中国信访制度的困境之征表
    
      解决任何一个问题,必须找出问题的症结,找出问题的关键所在。为了能给现行的信访制度找到出路,我们就必须理性的找出及分析现行信访制度所存在的问题和困境。笔者经过综合分析,认为中国现行的信访制度的困境主要有以下几个方面:
    
      困境一:信访制度结构复杂,机构之间沟通不畅
    
      在横向上,中国的信访机构主要由五个部分组成,即党、政府、人大和两院分别设有信访机构。这五个机构负责处理各自领域来自社会的表达信息。但这些信息所涉及到的问题大多需要政府来解决,于是表达信息还必须经过一个向政府转移的过程。然而政府的信访机构也仅仅是一个接受信息的部门,它缺乏解决问题的权能。因此,汇集到政府信访部门的表达信息还得经过一次时空转移,信访部门将这些信息进行分类,然后提交政府相关机构。这样,制度结构的复杂性影响了沟通速度。更重要的是,由于权力结构的复杂性而降低了沟通质量。这种制度结构不仅处理信息的能力较低,而且还会因信息处理不当引发其他针对政治体系的政治压力。当代中国的沟通制度有一个显著的特征,即它主要是为处理非政治问题和非私人问题而设置的,这与中国共产党在社会主义革命胜利之后对社会形势的判断以及政治制度的性质有关[2]。改革开放之后,沟通制度基本上还是延续了传统的模式,在利益需求多元化的今天,这种模式显然不能适应社会发展的需要。在纵向上,信访制度未形成系统的结构,信访部门的层级关系与所属机构的层级关系不完全一致,如下一级政府受上一级政府的领导,而下一级政府的信访部门与上一级信访部门的关系却不存在领导关系。有关条例规定,信访工作在各级人民政府的领导下,坚持分级负责、归口办理的原则[3]。信访部门实行“块块”领导,这样,信访系统就缺乏完整性和一致性,越级沟通或信访的现象屡有发生,信访秩序混乱经常打断国家权力部门的程序性活动,影响了国家权力体系的正常运作。
    
      困境二:信访制度被异化,功能错位,机构错位越位的现象屡见不鲜
    
      中国的信访制度确立于1951年,当年6月7日,政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1982年以前的信访反映的问题多是“政治型 ”,在解决个人政治问题上,信访制度曾发挥了一定的作用。1982年以后的信访可以概括为“安定团结型信访”,信访制度的主要功能是化解纠纷、实现救济。我们知道“安定团结型问题”如:化解纠纷,调解,权利救济、腐败、乱收费、打击上访应该由司法部门解决,但1982年后直到今天的信访工作主要是解决这些问题,这就说明“功能错位”是信访制度的一个突出问题。上访者想反映的回答涉及到土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等各个方面,但信访部门并不具备解决这些问题的能力。既然信访部门没有权力和能力解决这些问题,那他们又怎样或用什么方式和手段来处理这些问题呢?据笔者了解相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式:如强压,或妥协,或哄骗等。同时由于面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访,上有领导指令化解的压力,下有群众极端不满的怨气,信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。由此在这种工作状况下,信访机构错位、越位的现象屡见不鲜,执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现,反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。同时上访者也往往把信访看成了优于其它行政救济、甚至国家司法救济的一种特殊权利。他们在当地有关部门解决不了问题后,动辄上访,这直接导致了司法权威在人们心目中的弱化,最初只是供人们提意见、建议的信访制度,后来却变异为一种权利救济的最佳方式,这种异化对我国的法治建设将产生十分不利的影响。
    
      困境三:人治色彩浓厚,不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约
    
      从法律地位看,信访工作机构并不具有行政的职能和权力,也不是单独序列的国家机构,其处理信访事项的权能有限,不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。那么,赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢?答案是否定的。现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位,从现行的信访工作模式看,不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约,其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域,有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能;以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩,而“传达室”和“邮局”式的归口转处,只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之,庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾,反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量[4]。
    
      困境四:上访人的清官情结严重,诉讼案件类信访增多
    
      按照信访主体利益动机划分,公民信访活动的内容要求主要有以下几种:一是请求解决个人或集体的矛盾和困难,即反映问题、陈述要求;二是对党政机关的工作提出批评建议等;三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举;四是向国家机关咨询有关政策。目前我国公民信访的内容主要集中在第一和第三个方面,并且多数是针对诉讼案件的(包括刑事和民事案件),非诉讼案件的极少。也就是说,目前信访主体的信访动机倾向单一化,对于法律诉讼案件的信访成为焦点。应该承认,少数诉讼案件的上访,是由于司法不公引起的,但是,有的却是因为败诉方对法律不理解、误解引起的。有学者指出“公民针对诉讼案件的上访,属于法律规定的申诉或申请再审,都是诉讼行为,应该依照法律的规定进行,不应盲目”,“信访虽然也是为了寻求正义,但它实质上还是历史上的”清官情结“,期盼以”人治“的力量来实现公平与正义,而这无疑对”法治“产生负面影响,从而在根本上延缓正义的到来”[5]。
    
    
    
      困境五:信访成本较高,但效益较低
    
      目前信访的成本包括:一是信访者信访材料及邮寄通讯费用。不少信访者为了能使所反映的问题尽快得到解决,都将材料打印、复印若干份,然后用快件分别寄给有关党政机关,这是一笔较大的开支;二是信访交通生活费用。这主要指那些从偏远地区到省城或者进京上访的。他们坐车、吃饭等生活花费也占了重要的一部分; 三是由于上访和等待有关受理部门答复耽误的误工(农)费用。这些费用加在一起,其数量相当可观,但实际问题被解决的是非常少的。在一项调查中:在接受调查的2000多人中,只有3人表示因为上访才使自己的问题得到了解决,而解决的方法还是有关领导人做了批示,引起了当地政府的重视[6]。可见信访成本较高,但效益较低。
    
      三、中国信访制度的改革出路--依法治访
    
      由于中国的现行的信访制度存在上述困境,因此必须改革。那怎样去改?是强化还是弱化抑或全部推翻?在这些问题上可以说是仁者见仁,智者见智,说法不一。笔者以为在改革中国现行的信访制度之前必须对公民信访权利进行再认识。根据我国宪法的相关规定可以得知:信访权利是公民的一项基本民主权利。从历史的角度看:信访活动在任何社会都存在。因此,信访制度有其存在的价值和理由。信访权利是与信访行为所指向的其他实质性权利相结合的,如治权利,民事权利或经济权利等。因此我们不能离开信访行为所指向的实质权利来谈信访权利。同时我们也知道任何一项权利都不是漫无边际的,他也是要受到约束和制约的,所以同样作为公民的一项基本民主权利的信访权利也受到约束、不能任意扩张,否则社会将会陷入混乱无序之中,对信访权利的保障也无从谈起。我们现在的社会是法治社会,一切惟法律至上,而法治社会的一个基本原则就是用法律对公民权利的进行保障,但我国现行的信访行为中有很大一部分涉及须用法律解决的问题却得不到法律的解决,比如说,应诉讼终结的案件应当通过法律规定的程序进行,但有些部门或个人以保障信访权利为由避开法律,用人治的方式去解决,从而使中国的法治受到破坏。同时我们也必须理性的看到:我国信访制度有时所起的作用是在党政领导的个人作用下所发挥的,但这种作用与法治的关系不甚密切。
    
      通过以上对信访权利的再认识,笔者以为:夸大和强调信访的种种优点、作用,迷信信访制度是不可取的,只会导致社会成员对信访制度的更多误解。同时我们也必须看到信访制度的在我国历史上所起的作用,一概抹杀信访制度也是不可取的。为了使得信访制度成为中国事实上有效的解决纠纷的良性制度,就必须让他在法治下重构,以获得新生。走出信访困境,必须实现以法治为内容的信访制度改革。如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰,只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾,进一步扩大信访处理的范围,那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信访机构以及信访群体在付出极大代价的同时,继续品尝破坏法治所带来的恶果。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来,采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革,而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威,应当是中国信访走出困境的根本出路[7]。笔者以为对信访制度的改革具体可以从以下几个方面着手:
    
      (一)尽快出台《信访法》。现代法治的真谛就是:一切社会行为须处在法律的控制之下。信访活动也不例外。因此我国必须尽快出台《信访法》,健全信访法律体系,实现信访的程序化、法制化。我们知道任何国家的公民的政治参与必须要有畅通的、制度化的渠道予以保障。依据我国政治参与的社会主义性质和信访体制的现状,信访立法已经成为迫在眉睫的任务。从建国到现在,关于信访的立法还是空白,对信访的性质、地位、作用、原则、程序等规定,仅仅限于条例或者文件当中,我国宪法上赋予的公民信访的法律合法性与现实中缺乏操作性的法律条文之间的错位,使得信访活动和信访工作前后、上下不一致,也使得信访受理部门基本上处于“名不正,言不顺”、工作也是“批批转转”的情形中。同时我们知道国务院于1995年制定了信访条例,虽对保障人民的权利起到积极的作用,但行政法规的在法律体系中的地位和效力等级与与信访的宪法地位不相称。因此,我们国家应尽快制定《信访法》。
    
      (二)统一信访受理机构。我国现行的信访制度结构复杂,从中央层次来看,国务院设立国家信访局,中纪委、高法院和高检院设立信访室,中央各部委设立信访办;从地方层次来看,都设立了相应的信访处(科、办)等。目前信访机构在设置布局上存在较大弊端。一是布局过于分散,各自为政,缺乏统一协调。如国务院在设立国家信访局的同时,其所属的各部委也设立了信访办,分散了信访受理资源。二是国家司法机构内部设立信访机构,有破坏司法公正的嫌疑。现在,“两高”均设立了信访接待部门,负责有关诉讼案件问题的信访受理。我们认为,对于法律体系的诉讼问题,应当通过正常的司法渠道来解决。所以,应当在各级人大设立统一的信访受理机构,因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的,而人大正是民意代表机构,将之放在人大,更有利于听取民意、反映民情,体现公民的意志,合情合理[8]。
    
      (三)改革司法机关的信访制度,同时使信访制度与司法制度相衔接。司法权威是法治的内容,在全社会形成尊重司法判决,树立司法最终裁判权威的氛围,有利于社会的稳定。因此我们要改变司法机关中现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式,要将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时,让权力机关的监督、社会监督(媒体、社会成员)与法律监督结合起来,促进司法公正,维护司法权威。由于司法权是最终的裁判权。因此,信访制度所确立的救济不是最终的救济,当信访救济不能有效的解决问题,那就应该让位于司法。所以在我国进行信访制度改革时也要注意使信访制度与司法制度相衔接,以使公民的权利得到充分的救济。
    
      (四)建立信访代理制度。现代社会是经济高度发展的社会,在各个领域相继出现了各种代理机构,这些机构和组织的出现对公民权利的保障与实现起到了很大的作用。因此,在信访制度中,笔者认为也可以借鉴和引入代理制度。但在信访制度中, 必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织,因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织,能站在比较公正的立场上,维护公民个人的权利。同时必须鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域,让它们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任,如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等,以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。
    
      参考文献:
    
      [1] [8]张友直,李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革[J].湖南社会科学,2002,6.
      [2] 谢岳.组织结构的制度化重建[J].天津社会科学,2002,02.
      [3] 浦兴祖.中华人民共和国政治制度[M].上海人民出版社,1999,741.
      [4] [7]周梅燕.理性求解中国信访制度的困境[J].半月谈,2004,7,2004-07-05.
    
    
    [5] 江一河.东庄:即将消失的上访部落[J].新闻周刊,2002,4.31、32、33.
      [6] 刘辉.信访办撤消是否有利信访制度改革引争议.http://www.sina.com.cn, 2004,11 17. _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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