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于建嵘:当前中国能避免社会大动荡吗?
(博讯北京时间2009年5月11日 转载)
    
      很高兴能到世界著名的日本早稻田大学进行学术交流。昨天我在学校的国际大会堂是对大众就信访问题进行演讲,今天则是在现代中国研究所作小众讨论。我要感谢毛里和子教授的邀请,她是日本学界研究中国问题的领军人物,我很荣幸得到她的邀请。特别值得提到的是,毛里教授曾在去年9月专程到我在北京远郊农村的住处,同我讨论了这次演讲的主题及相关事项。我还要感谢今天在座的各位教授和同学们,特别是来自太平洋彼岸的美国伯克利大学的欧博文(Kevin J. O’Brien)教授,他是研究中国社会冲突的专家,而菱田教授、唐亮教授、高木诚一郎教授、南裕子教授,都是日本研究中国问题的顶级专家。完全可以相信,我们今天的讨论会产生积极的成果。
     (博讯 boxun.com)

      我今天演讲的题目是“当前中国能避免社会大动荡吗?”。这是一个非常敏感而又争议很大的问题。最近一个时期以来,有关中国会在2009年发生社会大动荡的说法很流行。比如,美国的中国分析家伍凡先生就认为,2008年以来,中国经济衰退和金融危机,造成大批企业倒闭,工人失业,潮水般的农民工返乡,以及全国范围的维权抗暴运动、地下教会运动、退伍军人维权抗暴运动等等因素将决定2009年中国会出现全国大动荡。伍凡先生的这种观点在海外很有代表性。现居美国的著名经济学家何清涟女士也有过相类似的分析。境外的一些主流媒体也多有这种报道,比如2009 年2月1日英国《星期日泰晤士报》刊登的“在危机打击下,猛烈的动荡将摇晃中国”一文称,“出口萎缩令中国上千万的人失去工作”,“引爆社会不稳定浪潮 ”,“银行破产、失业以及社会动荡正在蔓延”。在中国国内,一些社会观察家也有相同的看法。比如,中国著名作家沙叶新在接受香港苹果日报采访时就认为,近年内地社会矛盾冲突不断,各地维权活动此起彼伏,“从农村失地农民、城市拆迁户抗议,到各地出租车司机集体罢驶,现在又有教师集体罢课,抗议规模越来越大,波及面越来越广”。因此,沙先生“很担心,而且有预感,这些行动在来年将更成气候,中国很可能会出现大动荡!”
    
      中国的执政者也把2009年视为社会稳定的敏感时期。中央综治委副主任、中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈冀平就认为:2009年将是各类社会矛盾碰头叠加的一年。我国社会稳定形势处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发的基本状况不会变,而在当前形势下,新的社会矛盾将不断产生,原有的一些社会矛盾也可能随之凸显,并呈现出经济领域的新矛盾与老矛盾、经济领域的矛盾与其他领域的矛盾相互影响、相互作用的局面。
    
      毫无疑问,这些观点很大程度上正在影响着中国民众甚至世界对中国未来的担忧。在关于2009年是一个高风险的年份中,最常提到的一个理由是,今年有好几个“政治上敏感”的纪念日,有可能成为社会动荡的导火索。因此,不仅中国的领导人和普通民众,就连一些国外人士也为中国捏把汗。就是在我来这里演讲的前一个小时,你们日本最有名的新闻记者、朝日新闻领导人之一的加滕千洋先生到宾馆采访我时,他就表露出了对中国动荡的担心和疑虑。我告诉他并请他转告日本的读者们,要对中国有信心,因为当前中国社会总体上是稳定的,而且只要执政者治理得当,中国完全可以避免有可能发生的社会动荡。
    
      下面,我从三个方面来分析这个问题。
    
      我的第一个观点是,当前中国发生了一系列的社会冲突事件,其中因利益冲突引发的维权活动和因社会心理失衡发生的社会泄愤事件对社会秩序产生了一定的影响,但这些事件并不能从根本上动摇中国政治统治的统一性和社会管治的有效性,中国社会总体上是稳定的。
    
      现在一讲到中国社会稳定问题,就会提到每年发生的几万起群体性事件,特别是2008年发生的贵州的瓮安事件、云南的孟连事件和湖南的吉首事件。这当然是非常正确的。我也多次说过,群体性事件是观察中国社会的一个重要窗口和指标,透过它我们可以觉察到社会的一些发展趋势和细微变化。问题是,我们如何认识这些事件。最近,我写了几篇分析这些事件的文章。其中,最准确阐述我观点的是在中国《财经》杂志 2009年年刊上发表的《突破管治困境》,这篇文章还被译成英文在美国发表了。在这些文章中,我反复强调了目前中国群体性事件的不同性质和原因。
    
      云南孟连事件是一起因农民维权而演变成警民冲突的暴力事件。7月19日云南省普洱市孟连县500多名胶农手持长刀、铁棍、锄头等工具与警察发生冲突,41名警察被打伤,9辆警车被砸坏,民警使用防暴枪致多名胶民受伤,其中2人因抢救无效死亡。这起事件的起因是由于胶农认为其土地权益受到了侵害,在要求政府和侵权公司处置未果的情况下,胶农奋起维权,地方政府则动用警力镇压。事实上,近年来这类维权事件有所增加,约占目前全国群体事件的80%以上。这些维权事件表明的是社会群体的利益冲突,大都是处于社会弱势地位的工人、农民或市民的合法利益受损而引发的,它是一种反应性的抗争行动。而且,维权者一般都会以现行的法律和法规作为其行为框架和底线,都企求政府公平公正调处,行为相对克制。但是,当土地等问题成为了焦点问题后,由于争议的经济利益巨大,侵权方不仅不会轻易让步,反而常常动用黑恶势力对付维权者;而地方政府和官员则往往站在强势的侵权者一方,以“经济发展”和“维护社会秩序”为由,动用警力对维权者进行打击而引发恶性暴力事件,难免就会导致十分恶劣的社会后果。
    
      与维权事件不同,贵州瓮安事件则是一起典型的社会泄愤事件。6月28日至29日瓮安县部分群众因对一名女学生死因鉴定结果不满,引发了大规模人群聚集围堵政府部门和少数人打砸抢烧事件。这种由民事纠纷引发的社会治安案件有十分明显的特征。“社会泄愤事件” 这个词是前年我应欧博文教授的邀请到美国伯克利分校演讲时杜撰出来的。当时还没有发生瓮安事件,我在分析早几年发生的重庆万州事件、安徽池州事件、浙江瑞安事件、四川大竹事件时,感到它们有许多不同于维权事件的特点。比如,它因偶然事件引起,一般都没有个人上访、行政诉讼等过程,突发性极强;没有明确的组织者,找不到磋商对象,绝大多数参与者与最初引发的事件并没有直接利益关系,主要是路见不平或借题发挥,表达对社会不公的不满,以发泄为主;在事件发生和发展过程中,传播媒介有新特点,通过手机短信、网络等渠道传播信息、动员民众,利用民众盲目从众的群体心理散布谣言;有对政府机关和其它设施进行打、砸、抢、烧等违法犯罪行为。显然,这些特点是值得注意的,有点类似西方社会学家讲的集群行为。因此,我杜撰了一个词“社会泄愤事件”。这个词还给我带来了一些麻烦。我在伯克利分校演讲的消息和录音在网上流传时,有关部门就以“社科院于建嵘教授在美发表演讲”为题给中国最高执政者写了一份报告,有关人员批示后,我的领导就找我谈话。他要我注意点,不要讲中国老百姓对政府有“愤”,因为我们是人民政府,人民可能对政府有些意见,但不会有“愤”。既然没有“愤 ”,也就不会有什么“泄愤事件”了。瓮安事件发生后,这个词被主流媒体和学界接受了。前天贵州德江因政府不许老百姓舞龙而发生的围攻政府的事件,就有媒体称为 “社会泄愤事件”。
    
      发生在2008年9月底的湖南湘西吉首事件则是因非法集资引起的社会骚乱事件。这类事件的起因一般是经济纠纷,利益受损一方因不满政府的不作为或乱作为而要求政府承担相应的责任,并最终演变为对政府机关、无关商店和无关民用设施进行打、砸、抢、烧的骚乱行为。这类事件在目前经济增长减缓的背景下正以多种形式爆发,它在一定程度上表现了维权事件与社会泄愤事件的双重特征。11月17日发生的甘肃陇南事件也经历了由维权到骚乱过程的发展。这实际上提出了一个问题,就是维权事件向社会泄愤事件转变的机制是什么。如果能把这个问题搞清楚,一定是很有意义的。
    
      应该说,无论是因利益冲突引发的维权事件,还是因民间纠纷引发的社会泄愤事件或者是经济纠纷引发的社会骚乱都不具有明确的政治诉求。民众抗议政府腐败、不作为、乱作为等都是为了解决自己的具体利益问题,目的不是推翻政府并取而代之。尽管有某些参与者想通过政治化的手段来解决他们的具体问题,但并没有明确的政治目标,也没有组织化的政治力量在其中运作。例如在贵州瓮安事件中,虽然民众把县委和县政府及县公安局烧了,但只是为了发泄不满情绪,并不是想另立新政府或者分享政治权力。也就是说,在目前中国威权体制结构具有相对稳定性的前提下,群体性事件只是一种表达民众利益诉求或情绪的方式,不是针对政权的政治性活动,虽然会对社会治理结构带来一定的影响,但不会带来政治结构的重大变化,也不会从根本上影响政府统治的完整性和有效性。认识到这一点非常重要,因为这正是这些事件与去年3月西藏地区的骚乱事件以及去年9月新疆恐怖袭击之间的根本性区别。
    
      但是,这些事件会不会在特定的形势下相互关联,以至形成全国范围性的态势?这是执政者比较担忧的问题。我认为在当前,不会出现这种情况。虽然像贵州瓮安这样的社会泄愤事件发生了围攻政府的行为,但他们仍然没有政治诉求,其所涉及的问题是局部性的、就事论事的、针对当地强势群体的掠夺而做出的反应性行为。虽然引发这些事件的根源如社会分配不公、经济剥夺、司法不公、权力腐败等问题的存在具有普遍性,且因偶然因素引发的群体性事件在一定地域内具有较强的传染性,但它在目前尚没有跨地区的传染性。从上面的案例看,虽然在全国一些地区发生了群体事件,并在全国产生了重大影响,其它地区的民众也通过网络等媒介对其做出评价或进行舆论支持,但在大多数地方,社会是比较稳定的。之所以如此,原因在于,事件爆发的根源虽然是确定的,但它所针对的具体问题在不同地方却未必有很强的共性。因而,它在其它地区不具备进行同样复制的能力。
    
      斯坦福大学的周雪光教授认为,中国存在一种特有的社会运动机制:大量的无组织的个体,为改善自己的生活处境,而自发地做出理性的选择。但因为社会主义体制造成了大量个体在生活处境上的高度雷同(比如,1978年之前在人民公社里劳动的农民),使得大家不约而同地也选择了高度雷同的行为方式(比如,尝试分田到户)。但这种情况存在的基本前提是,社会群体必须具有较高的同质性,从而把分散无组织的个体行为联结起来。这种机制在改革开放初期存在,但随着社会结构分化的加剧而慢慢消解了。但在目前,这一机制又有逐步产生并得到强化的趋势:差异性极大的不同个体因面临共同的社会问题而产生了普遍趋同的利益诉求,如要求经济上更公正的分配、权力的公开透明化运行、司法的公正性等。因而,当这种趋同化的诉求不断强化并达到一定程度时,就可能具有了复制的能力。这是执政者必须面对的,但这种可能性在短期内不会存在。因而,从目前的情况来看,在今后相当长的一段时间内,中国群体性事件仍然会以有限范围的孤立事件形式而存在,很难形成一个统一的、维持很长时间、能影响全局的社会运动。
    
      可见,在目前中国威权体制下,群体性事件只是一种民众表达利益诉求或情绪的方式,不是针对政权的政治性活动,虽然会对社会治理结构带来一定的影响,但不会带来政治结构的重大变化,不会影响到中国政治统治的完整性,也不会从根本上影响政府管治的有效性。从这个意义上来讲,中国社会总体上是稳定的。
    
      我的第二个观点是,当前中国的社会稳定是与威权体制密切相关的“刚性稳定”。这种稳定以政治权力的排它性和封闭性为基础,以社会管治绝对状况为目标,以国家暴力、控制意识形态和社会组织为手段,缺乏韧性、延展性和缓冲地带,维系的社会成本十分巨大,隐藏了很大的危机。
    
      我用“刚性稳定”这个词来表述目前中国的政治统治和社会管治状况。这个所谓的“刚性稳定”是我杜撰出来的,主要是指一个社会的政治和社会结构缺乏必要的韧性和延展性,没有缓冲地带,执政者时刻处于高度的紧张状况,企图运用一切资源来维系其“专政”地位,最终可能因不能承担十分巨大的社会成本而使政治统治断裂和社会管治秩序失范。具体到中国目前的情况而言,这个“刚性稳定”主要有如下几个方面的特征。
    
      第一,“刚性稳定”是以政治权力的排它性和封闭性为基础的政治稳定。一般来说,国家的政治稳定主要是指国家基本政治制度的连续不变,没有全局性的政治动荡和社会骚乱,公民不是用非法手段来参与政治或夺取权力,政府也不采用暴力或强制手段压制公民政治行为,各种政治行为符合国家的法律和法规,社会政治生活有序可控。但它并不意味着组成政治系统的各个要素没有变化,而是指政治系统内部的主要成分,如基本政治价值、政治文化、基本政治制度或宪政结构比较持续或比较平缓的变化,关键在于政治系统要保持动态的有序性和连续性。中国现在基本政治制度在本质上是一种威权体制。当然,这种威权体制与专制政体是有区别的,但在政治权力的独享性方面,有着相当的一致性,其中最为突出的特点就是把垄断政治权力作为体制的最高甚至终极目标。这一点,邓小平说得很明确。他“不止一次讲过,稳定压倒一切,人民民主专政不能丢。”这就非常明确地告诉世人,中国的稳定是以“人民民主专政”为基础的。“人民民主专政”,民主是修饰,“专政”才是根本。而在政治学的解释中,“专政 ”一般用来特指拥有至高无上绝对权力的统治者和依靠暴力实现统治。就其本身来看,国家合法地垄断政治权力,防范权力运作的私人化,这是现代民族国家的一个重要特征,在其它形态的社会制度中也是如此。关键在于,现有的制度能够通过政治吸纳的方式,吸收不同社会群体参与到政治权力的过程和运作中来,而不致使政治权力沦为少数强势群体和利益集团谋利的工具,使社会弱势群体的利益表达和维护被制度性地排斥在外。事实上,在中国的执政者看来,“人民民主专政”最为重要的意义就是用“专政”的手段维系“专政”的政治地位。也就是说,在威权体制下,最为重要的稳定是统治集团独享的政治统治权力是否受到威胁。因此,任何分享政治权力的企图,都会被视为最大的体制性的不稳定,都会被看作是整个体制的敌对势力攻击,都会被当成是“生死存亡”的大事情。因为在威权体制下,刚性稳定与专政具有同样的意义,而一旦失去了专政地位,就意味着有可能被杀头和被清算。为了不杀头和不被清算,执政者就一定把拥有政治权力作为终极目标。这就决定,在这种封闭的稳定政治状态下,执政者必然竭力回避或者压制寻求政治变革的声音,政府和民众也就缺乏政治沟通,缺乏政治变革的活力,最终导致不能灵活应对日益变化的政治现实和满足民众的政治需求。
    
      第二,“刚性稳定”是以社会绝对安定为管治目标,把一切抗议行为如游行、示威、罢工、罢市、罢运等行为都视为无序和混乱,都要采取一切手段进行压制或打击。在“刚性稳定”状况下,社会管治的方式总是简单化和绝对化,非此即彼,非黑即白,没有灰色中间地带和讨价还价的余地,经常把一切民众利益表达方式当成对社会管治秩序的破坏。在中国目前,虽然有游行示威法,但这个法律不是保障公民游行示威的权利的,而是为了限制甚至消灭公民的游行行为,所以很少有申请能经过批准。这样,一切本来合法的游行示威,由于政府的不作为而变成了“非法行为 ”。而中国的宪法都取消了公民罢工权和罢市权。因此,在威权体制下,任何在其它国家被视为公民权的行为,都有可能被视为非稳定因素。目前中国的“群体性事件”,实际上有许多是工人和农民、市民等群体为了自身的利益而集体上访、游行示威等行为。这些事件并不是针对政府的,政府至多是调解者或中立方。但由于政府把这些行为定性为影响社会稳定的事件,而为了维护社会稳定,各级政府特别是基层政府,就不得不采取各种维稳行动。这样也就把政府特别是基层政府推到了前台,成为了冲突的一方。可见,这种把社会绝对安定作为社会管治目标的“刚性稳定”的一个十分严重的后果,就是政府要直接面对这些“非法事件”,没有任何缓冲和回旋的余地,更不能充分利用社会中介组织在矛盾调解和纠纷化解中的作用。因此,为了维护“稳定”,除了暴力压制或者通过某种策略消灭这些事件外,不能谋求纳入制度内予以解决。这样,政府本来可以处于十分“超脱”的地位,但由于处理矛盾的技巧问题和体制性压力的影响而陷入管治困境。
    
      第三,“刚性稳定”以国家暴力、控制意识形态和社会组织为手段,具有非程序和非法制性。目前,中国各级政府维护“刚性稳定”的主要手段有三个。其一就是利用国家政权的强制力,也就是政权掌握的暴力工具。在一定的程度上,所谓“社会稳定”已成为了一些部门和个人的利益。某些部门就是通过夸大社会稳定面临的困难,来为本部门增加编制和经费,并通过所谓的联席会议等机构,获得法外权力。其二是各级政府加强舆论管制,控制各种媒体,压制不同声音,以垄断信息。但是各级政府并不是一个完全的利益共同体,每一级政府、每一个部门都有自身的利益。当他们向公众过滤信息的同时,自身获取信息的成本也在增加,而且导致自己本应获得、本可获得的信息也流失掉了,尤其是下级部门为自身利益而蒙蔽上级时。这样,一些政府本应及时察觉和处理的矛盾成为不入政府法眼的“存在之无”。值得注意的是,舆论管制和信息控制在互联网时代难度越来越大;其三是控制社会组织,对任何组织的成立实行严格的登记、审批制度,不许可任一组织自由地表达利益和诉求。用这些手段来维护“刚性稳定”,有种“头疼医头,脚疼医脚”的意味,就像抗击洪峰一样,每一次追求稳定的过程都要付出代价,而且处理下一次的事件,则必须用更多的资源、更强的暴力才能到达目标。而且在今天这样的网络时代,互联网技术的广泛应用对靠利用国家暴力、垄断信息、控制组织和压迫言论来达到维护稳定的目标形成了严峻的挑战。何况在这个时代,中国公民自身权利意识不断增长,国家暴力、垄断信息、控制组织和压迫言论等政府用来维护稳定的手段同时也是在酝酿潜在的反抗势力。长此以往,中国管治安的警察部门、管舆论控制的宣传部门等则需要终日绷紧自身的每一根神经,不断的加大资源投入,导致社会管治成本不断攀升。而为了维持社会管治的巨额成本,政府不得不利用各种方式占用公共资源,与民争利,从而造成社会矛盾的更加复杂和激化,陷入恶性循环的怪圈。这将无异于饮鸩止渴,如果不谋求改变,这种方式下的管治体制终究会有达到临界点的一天。
    
      以上的分析表明,“刚性稳定”是一种集权封闭的、静态安定的、暴力强制的稳定,虽然可以把民众的政治诉求限制在一定的秩序之内,但却无法有效地确立政治权威和职责的合法性。需要说明的是,这个“刚性稳定”是与“韧性稳定”相对而言的。“韧性稳定”是我的好朋友蔡永飞博士命名的,我最初用的是“柔性稳定”。就在我来日本之前,我们在一起吃饭,他听我说到“刚性稳定”与“柔性稳定”的分析后,建议我用“韧性稳定”。他认为,“韧性稳定”不仅是一个分权开放的、动态的、和平而有序的,而且是可以自我修复的。我感到非常有道理。当然,如果从是否可以修复来理解 “刚性稳定”,还得注意到政治系统的统一性和差异性。因为与威权政治的刚性是以压力体制为基础的。压力体制所表现出来的反作用力,还使中央执政者与地方执政者在对待稳定目标和战略上出现一定分歧。威权主义政治权力的运行是单向的,一切权力都来源于中央,中央运用政治权力的压力来驱使地方进行各种施政行为。中央执政者为了实现政治权力的独享,要求地方实现当地的静态安定,为此,不惜采取各种责任追究制,用社会稳定作为地方官员升降的最主要指标。因此,当社会底层的抗争成为“事件”时,在众多的责任追究制的压力下,地方执政者惊惶失措,为了自身的政治利益不是采取暴力就是靠无原则的收买解决问题,其目的就是大事化少、少事化了,最后是不了了之。在许多情况下,地方政府还会以稳定绑架中央政府。从地方政府角度,要维持地方社会的稳定,中央必须给地方政府更多自由处置社会问题的权力。为了维护稳定,哪怕地方政府的行为违法,中央也必须予以谅解。这一点,我昨天有关信访问题的演讲已经有了较全面的说明。从昨天我列举的事实你们可能看到了,中央政府为了维持首都的政治形象,把老百姓来北京上访当成了不稳定的因素,因此,通过制定各种信访责任追究制,特别是信访排名制来迫使地方政府采取措施限制民众进京。地方政府为了不被一票否决,就不得不到北京来抓上访的人,就不得不把信访群众关进精神病医院或者劳动教养,甚至对信访部门进行行贿以销掉信访记录。这种情况在中国目前是很严重的现实,媒体有多起公开的报道。中央政府为了“稳定”这个最大的政治利益,对地方政府的这种非法行为也只得视而不见了。可以说,在中国,地方政府以“稳定”为借口侵犯民众的合法权益、破坏最基本的社会规则已到了非常严重的地步,所产生的社会危害十分巨大。
    
      我的第三个观点是,中国要有效地防范社会大动荡,需要进行一系列的社会改革,以使“刚性稳定”转变成“韧性稳定”,其中最重要的就是建立公平公正的社会分配体制,改变目前的压力体制,建立县级政治分权,并通过司法改革,树立国家的法制权威。
    
      社会学家们认为,社会冲突本身也是存在正功能的。一个社会不可能没有冲突和无序状况,关键是要把它们控制在一定的范围之内。也就是说,一个国家最可怕的事情不在于发生什么问题,譬如群体性事件等等之类的具体问题,而是出现了社会冲突事件后,我们该怎么认识它、怎么管理它。在面对当前中国的社会冲突问题上,中国的执政者甚至许多民众和学者,有两种需要认真对待的观点。其一是一味求“稳”,谈到社会冲突事件总以为天要塌下来一样。另一种则认为,群体性事件没有什么了不起,只是老百姓胡闹,目前中国有足够的经济资源和镇压力量解决这些问题。特别是中国经济在这次全球危机中没有发生大的问题,中国执政者更是增加了底气,有些人也因此得出结论,中国存在的问题与制度没有多少关系,中国的制度远比美国等发达国家先进。应该说,这两种观点都有问题。因为悲观主义容易让人失去信心,而且,在许多时期,这种悲观主义是一些政治家故意制造的,他们利用人们对社会动荡的恐惧,来强化某些政治权力。中国的社会学家孙立平先生最近反复说,现在执政者所形成的稳定压倒一切的思维定势是十分有害的。在这种思维定势中,稳定似乎成了一种终极性的否定因素,一切都要为稳定让路。他认为这是一种“体制性拘谨”的现象,表现为对社会正常行为的一种过分的敏感。这样,正常的社会矛盾和社会冲突的危险性往往被无限放大,对正常的言论或舆论有着过分的担心和提防,很容易将不同的意见甚至多元世界中的许多有特点的事物 (或是有点另类的事物)都看作是敌对的因素,同时因为惧怕一些重要的变革,不惜费力去编织种种理由加以阻挡。结果不仅是自己进行选择的范围越来越窄,而且导致在处理诸如新时期社会矛盾等一系列问题上的僵硬和无效,更重要的是一些为长远发展和长治久安所必需的制度建设难以有效推进。而盲目乐观则一定程度上掩盖了威权体制存在的许多问题,使它失去了许多改进的机会。因为只有存在着危机感,才会促使我们去做一些制度上的改革,而危机感丧失可能引发更大的危机。最大的危机恰恰就是没有危机,丧失了对危机的警惕和变革进取的动力。
    
      在我看来,中国要有效地防范社会大动荡,需要进行一系列的社会改革,以使“刚性稳定”转变成“韧性稳定”,其中最重要的就是建立公平公正的社会分配体制,改变目前的压力体制,建立县级政治分权,并通过司法改革,树立国家的法制权威。对这些具体措施,我最近有文进行过系统的论述,有兴趣的朋友可以看我的那些文章。今天我结合官民冲突的吏治,重点讲讲基层政权特别是县级政权问题。
    
      人们对于当下中国吏治方面存在的问题有过许多分析,特别是对其中的买官和卖官更是深恶痛绝。但如果从官员政治理性的角度来分析,如下两个方面更应引起重视。其一,国家权力沦为官员私有的东西,也就是将国家权力作为官员个人或集团获取利益的工具。这实际上是目前我国基层政治领域中比较普遍存在的现象。由于缺乏必要的制约机制,基层政府在执行国家的政策时,完全可以将行政权力集团化。在具体的施政过程中,他们就会公权私用,借政府职责之名,行集团和个人利益之实,将基层政府变成掠夺性的强权。而又由于基层干部依靠国家权力来获取利益以自养或自肥的状况具有某些制度上的原因,所以也就使这种国家权力的官员私有化在一定范围和程度上“合法”地存在。公共权力的实质是一种价值控制和资源控制,能够使分散的社会力量一体化,使社会秩序维持在权力意志的范围之内。如果公共权力的行使失去了有序性,当成部门自身的工具,就严重违背了它为公共利益服务的功能,就有可能使社会陷入混乱。其二,基层政府或官员施政行为的暴力匪化。随着基层各种利益冲突的加剧,干群关系就更加趋于紧张,暴力施政现象就因披上了“合法外衣”而更为突出。目前基层民众控告最多的就是基层政府在实行计划生育和土地征用、信访问题时使用暴力,其中又以计划生育问题更为严重。由于计划生育作为一项基本国策,上级对基层党政往往实行“一票否决”和“政治承包”。因此,一些基层党政就采取诸如重罚、抄家、限制人身自由、强行手术、近亲连坐等“非常手段”来对待和处理那些超生的民众。而只要没有因此发生死人或群体性事件,上级党政对这些“非常手段”虽不公开支持,但在行为上还是默许的。事实上,这种借口“国策 ”而暴力施政的行为,不仅不能搞好计划生育,反而为基层党政官员提供了掠夺民众的方便之门。也就是说,目前吏治腐败最直接表现是官员的不作为和乱作为,对民众的利益诉求不闻不问;或者帮肋强势者掠夺民财、强奸民意。这些都是各级执政者无约束的自利行为的种种表现,官员个人或其所在集团通过这些手段是谋取了巨额的利益,而付出的代价就是执政党在人民心中的威望和执政合法性。
    
    
     为何存在这些问题呢?这里有很多原因,见仁见智。在我看来,其中最主要的是,目前压力体制下的干部制度并不是一种具有真正积极意义的激励机制。这一点县级政权的基层干部方面表现得更为突出。他们作为国家最基层行政组织的成员,许多工作诸如计划生育、社会治安、信访等等都是上级政府规定的、实行“一票否决 ”的硬任务,可他们并没有在这种“政治承包”获得相应的政治激励。由于其人数众多,素质也相对较低,加之社会流动的道路闭塞,其向上升迁的路径和机会也就十分有限。在缺乏合理激励机制的情况下,基层干部的行为具有明显的短期性和逐利性。基层干部利用公共资源来谋取私人利益行为也较为普遍。特别是农村基层干部在村级组织和村民面前直接代表着国家,其行为具有极大的权威性。由于政府是权力资源的垄断机构,这一特殊地位使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行强制行政干预。而政治权力的膨胀在利益驱动之下,又演化为官员们超越政府的职责范围,进一步制造垄断或行政管制。因此,许多情况下,基层干部就只执行约民的政策,即最终落实到民众头上的中央政策,例如税费和计划生育;但是对于约官的中央政策,即最终落实到官员自身的政策,例如限制农民负担、反对腐败、推进基层民主,基层党政则既有动力也有能力对中央政府阳奉阴违。在这种意义上,目前很多地方政府,既不是中央的地方政府,也不是人民的地方政府,而只是地方官员的政府。也就是说,目前的制度安排赋予了基层政权具有很强的自利目标,而为了实现这种自利目标对公共目标的替代,只得将国家权力私有化,基层政权由公共权力机关变成了代理人控制的掠夺性政府。
    
      应该说,中国的最高执政者和一些学者对目前中国政治体制存在的这些问题是有一定的认识的。中国现实正在进行的“强县扩权”等改革,就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题,属于行政分权范围。但是,在我看来,这种行政分权所解决的是中央与地方的关系问题。这种“强县扩权”式的行政分权,由于没有政治分权作为基础,就很难防范权力被滥用的产生。事实上,在某些实行“省管县”的地方,由于县级领导的权力加大,所产生的腐败案件也更为严重。要解决这些问题,需要实行地方自治。而地方自治主要的规定性在于,以地方之人、按地方之意、治地方之事。就目前的情况来看,为了减少改革的阻力,可以考虑优先解决如下几个问题。
    
      第一,改变目前县级政权的异地为官制度。地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。县级领导干部回避制是当前中国重要的人事组织制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十三条规定,“担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的,一般不得在本人成长地任职”。《国家公务员暂行条例》第六十三条也规定,“国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的,一般不得在原籍任职。”这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾,结党营私,减少腐败。但是通过几年的实践,这项旨在防止官员以权谋私的制度,不仅反腐效果欠佳,在一些地方反有助长腐败之势。也就是说,县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。由于他们不是本地人,他们没有对父老乡亲负责的道德责任,可以毫无愧馁地牺牲本地民众的利益。而且由于频繁的工作调动,他们上任时甚至不带家属,在任职地毫无后顾之忧,可以放大胆子为所欲为。由于他们在一个地方任期短暂,而且一旦离任就实质上获得对于他们在该地施政效果的免责权,他们既可以在任期内不考虑施政的长远后果,还可以离任前最大限度地利用即将获得的免责权。对于一个现代国家而言,政治首长对辖区的身份认同是十分重要的,而异地为官制度恰恰做不到这一点。当然,如果要改变这一制度,势必限制了现存的上级政治部门对地方政治的调配空间。但因此通过改变县级政治生态所获得的政治收获则是十分巨大的。
    
      第二,从县级间接选举向公开直接选举发展,构建真正的基层民主自治体制。自治制度并不一定是民主制,而民主制一定是以自治为基础的。就是说,民主制度与选举制度是分不开的。县政民主自治也就要开放民选县级领导人。孙中山早就指出,“完全自治之县,其国民有直接选举官员之权,有直接罢免官员之权,有直接创制法律之权,有直接复决法律之权”;“每县地方自治政府成立之后,得选国民代表一员,以组织代表会,参预中央政事”;“凡一省全数之县皆达完全自治者,则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长,为本省自治之监督;至于该省内之国家行政,则省长受中央之指挥”。也就是说,孙中山构想的县政自治中,县的官员是由国民直接选举的,而省长则是国民代表间接选举。考虑到中国目前的情况,可以分为两部走。其一,按照现行体制,真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举,并使县级人民代表大会的代表专职化,再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官。其二,经过五到十年,通过修改宪法,过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。
    
      第三,重新确立县级政权和县级领导人的政治定位,建立真正的责任政府。地方自治政府应是对本地居民负责任的政府。问题是,在目前的中国,执政党和国家机构的二元化运作模式使这种责任变得十分困难。也就是说,要在中国建立真正的责任政府,就必须改变执政党的执政方式。从县域政治方面来看,“党政分开”并不一定会取得实际性的效果,由执政党全面掌握国家行政机器,实行“党政合一”才是最为现实的选择。问题是,执政党必须要获得辖区公民的授权,承担起实现辖区公民意志和利益的政治责任。与此相联系的县政领导的政治地位也应有所改变。在目前的制度安排下,县政领导具有政务官的责任,也能获取政务官的权力,但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序,使县政领导获得实在的政治授权,同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序,县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治,县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作,才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度,使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价,无法托庇于干部流动,县政府才会建立公信力,才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。
    
      第四,要进行司法改革,构建司法制衡制度。目前中国司法存在的“ 审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化”都在县级政治中有所表现。对此,胡绵涛在十七大报告中就指出:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。但是,十七大后,中国的司法改革并没有很大的进展。根据中国目前的情况,我认为,需要建立一整套的司法制衡,以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。这种司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央,由中央实行垂直管理。显而易见,建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制,在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责,而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系,中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。另外,还必须改革目前的政法委系统。政法委作为执政党对国家司法的领导机构,其设置和工作方式已越来越不适应法治国家的要求。要实行地方的民主自治,就得排除地方政法委对地方司法的影响和干预。为了减少改革的阻力,可以考虑中央政法委和省级政法委保留作为执政党的研究智囊机构,地市和县的政法委取消。
    
      上面这些就是我对中国政治改革特别是基层政权改革的设想。目标是在使中国县政在行政分权和政治分权基础上的民主自治,以此来解决威权政治的缺陷,使政治体制增加韧性。总之,任何一个对中华民族抱有责任的人都希望中国的长治久安。事实上,中国的人对乱和治是有自己的讲究的。毛泽东就曾说过,天下大乱达到天下大治。但是用这个“大乱”达到“大治”行不行得通姑且不说,但代价未免过于惨重,如果不乱或者小乱就能达到天下大治当然就更好了。最近中国在流行“不折腾”这个词。这个词之所以流行,是因为中国的最高领导人胡锦涛在纪念中共十一届三中全会时提到“不动摇、不懈怠、不折腾 ”。在我的理解中,胡锦涛的这个“不折腾”主要是针对过去当官的瞎折腾老百姓而言的,但这种表达又有可能变成“不改革”和不作为的借口。当前中国不是采取 “无为而治”的时候,而是必须采取积极的政治措施,要有所作为,需要遏制和消除腐败、缩小贫富差距、建立社保体系、推动生态文明建设、推进法制建设和政治改革,以确保中国远离社会大动荡,从而走出“兴亡周期律”的治乱更替,在制度化的动态发展中推动社会的全面进步。
    
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