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董力:中国老龄化的挑战及应对之策
(博讯北京时间2009年6月02日 转载)
    
      2008年,以新医改方案为标志,我们的国家正在医疗、养老、教育等领域不断完善我们的公共品建设,提出到2049年把我国建设成为中国特色社会主义福利社会作为我国国民经济与社会发展的总体目标。这是我国经济发展的一个新起点,更是一个倡导社会公平、正义、和谐发展的新起点。就像国内很多学者所指出的那样,我们迎来了一场“伟大社会”的建设。对正处于转轨期的中国来说,我们的“伟大社会”建设,不仅仅是操作层面上政府工作重心的转移, 同时更加是在意识层面上的制度再造。
     (博讯 boxun.com)

      我们知道,我国是一个人口大国。为了控制人口过度增长,计划生育政策长期以来是我国的国策。但是,30年过去了,我们在有效地降低人口出生率的同时也带来了新的家庭和生产模式,即今天数以千万计的“421”家庭。在传统家庭格局发生变化的同时,改革30年带来的“乡─城”人口迁徙也成为不争的事实。在中国人口老龄化的背景下,我国原有的养老体系将不再适应如今已经改变了的家庭和生产模式,必须进行改革才能顺应社会发展的需要。为此,本文归纳总结出当前养老保障制度中存在的三大问题,在此基础上提炼出问题背后两个最主要的经济伦理症结:国家职责的多寡与社会公平的解析,并对此提出改革建议。
    
      现行养老保障制度与现实之间的矛盾
    
      一、快速步入老龄化的现状与大量未受到保障的老年人口之间的矛盾。当前我国人口老龄化趋势日益明显,这无疑加大了社会保障基金的支付压力。按国际标准统计数据,我国已于1999年进入老龄化社会。2005年底,中国60岁以上老年人口近1.44亿,占总人口的比例达到11% 。
    
      对人口年龄构成的分析可以揭示人口再生产的变化特征,反映我国人口老龄化的现状与趋势。我们通过常用的三大年龄组的比重,来观察我国人口年龄结构的现状和未来变化趋势。
    
      表1 我国历年人口年龄结构 单位:万人
    
      年份 年底总人口数 各年龄组人口
    
      0-14岁 15-64岁 65岁及以上
    
      人口数 比重% 人口数 比重% 人口数 比重%
    
      1990 114333 31670 27.70 76260 66.70 6403 5.60
    
      1995 121121 32218 26.60 81393 67.20 7510 6.02
    
      2000 126743 29024 22.90 88847 70.10 8872 7.00
    
      2005 130756 26504 20.27 94197 72.04 10055 7.69
    
      2006 131448 25935 19.73 95102 72.35 10411 7.92
    
      图表中数字显示:
    
      (1)总体上,从90年代至2007年,我国人口总人数是不断增加的,但是增长幅度已呈现下降趋势;
    
      (2)其中新生儿与14岁前儿童人口的递减幅度是其中重要决定因素,这与我国多年来坚持计划生育为国策是分不开的;
    
      (3)在15岁年龄人口之后的两个年龄组的人口近年来依然呈现较大幅度的增长,这充分体现了我国人口老年化程度的加剧。虽然在2005年到2006年间,这两部分年龄组人口的增长幅度有所放缓,但是由于人口基数过大,老年人口的数量仍旧持续增长;
    
      (4)从长远看,属于第二个年龄组中的中老年人在未来几年中也将逐渐老龄化超过65岁,将显著加大第三年龄组内65岁以上老年人口的数量。
    
      以上只是问题的一个方面。另一方面,众所周知,我们的现有体制下存在着大量未被当前养老制度惠及的老年人群,并且人数也呈扩大趋势。这才是问题更严重的方面。
    
      矛盾突出体现在我国农村。在农村,人口老龄化的程度更加严重,但是却并不被现有的养老保障制度所覆盖,更多的停留在传统的家庭养老与集体养老的形式──例如“五保户”。普查资料显示,2000年中国老年人口数量乡村是城镇的近两倍: 60岁及以上老年人口中城镇有4441万,乡村是8557万; 65岁及以上老年人口城镇是2947万,而乡村是5881万。乡村人口的老龄化程度也相应较城镇更高:城镇60岁及以上老年人口占同地区人口比重的 9.68%,乡村占10.92%;城镇65岁及以上老年人口占同地区人口比重的6.42%,乡村占7.50% 。然而,如此庞大的农村老年人口,长期以来仍旧主要依赖传统的家庭养老模式、“五保户”等集体经济的养老模式、以及少量的社会救助。经济发展水平的相对落后,农民的整体素质不高,收入水平低下,传统文化观念的桎梏,再加上在改革的浪潮中分化出的多重身份、收入层次的农村人口等等这些难题迫切需要制度上的关注与实施。
    
      无论城市还是乡村,老年人口数量的激增与现阶段较为狭窄的养老保障体制覆盖面之间的冲突已经突显,在被过去忽视的农村留守农民、农村流动人口、被征地农民的养老问题上尤其突出。包括养老保障在内的社会保障制度,保障的应当是每一个社会成员最基本的公民权利得以实现。
    
      二、家庭结构的转变对现行养老保障制度的冲击。传统的家庭养老方式正经受着前所未有的挑战。
    
      首先是家庭供养能力的下降造成的老年人赡养水平的下降。家庭养老的核心来源是子女为老年人提供的养老资源。但随着计划生育政策的推行与大规模“ 乡─城”人口迁徙的浪潮,“八四二一”家庭与“空巢”家庭出现的比例正在逐步上升。在一个经济高速发展、生活工作节奏加快的社会环境里,老年人口的大量增长以及人口的较强流动性均对现有的养老保障制度带来巨大冲击。家庭中的青壮年人口担负着家庭中主要经济来源的重担与培养教育下一代的责任,已经感觉到越来越难以照料家庭中的老年人生活,对于有重病老人的家庭来说更是不堪重负。老年人口的数量在日益增长,但是为老年人提供养老资源的家庭成员却在相对减少,这无疑直接造成整个社会对老年人供养能力的下降。
    
      其次,我国在养老服务产业上的发展滞后使得现有的养老保障制度在生活照顾和精神慰藉方面难以实现其保障老年人合法权益的目的。对老年人来说,养老涵盖着三方面内容:经济供养、生活照顾、以及精神慰藉。我国现有的养老保障制度经过建国以来60年的发展,在医疗健康服务领域已经做出了很大改善和完善,但是对于老年人群的生活照顾以及精神慰藉领域仍然存在很多制度空窗,甚至重视不够。如果家庭结构的改变是无法避免的现实,那么势必增加了民众对于养老服务产品社会化的需求。
    
      然而,当下的现实却是社会基本养老保险的参保人数全国人口中仅2亿左右(占全部劳动力人口15.22%);参保人在退休后领取的退休金也仅仅是社会平均工资的30%~40%左右;普遍缺乏专门为老年人服务的专业医护与服务人员;没有老年护理的专业培训机构;社会养老机构的床位仅能容纳约占老年人总数0.8%左右的老年人 ;以及住房、老年金融产品、老年护理保险等众多老年服务行业的数量与质量均远远落后于社会养老需求的增长。
    
      因此,在家庭供养水平的大幅下降与社会养老服务业的资源匮乏共同影响下,现有的养老保障制度正面临着巨大挑战。
    
      三、城市化进程与统筹城乡养老保险目标之间存在的矛盾。建立健全覆盖我国城乡的社会保障制度已经成为社会各界达成的一致共识。可以这样认为,在现阶段,在我国回顾改革开放30年改革成就、深化改革促进发展的浪潮下,建设一个完善的社会保障体系已经是众望所归,并且学术界已经从理论上为国家构建覆盖城乡居民的社会保障体系及未来发展提供了宏伟的战略蓝图。其中一个重要的话题就是“社会养老保障制度的城乡统筹” ——解决如何将农村流动人口与农民纳入社保养老保障体系。
    
      随着改革的不断深入,城市化的渐进趋势与整个国家经济结构逐渐向第二、第三产业转移的过程,带来了中国二元社会转型的一个重要特点──就是农村农民身份多样性的转变。这种转变为我国过去30年来经济、社会的高速发展做出了很大贡献,同时也对包括养老保障制度在内的一系列社会保障制度的调整和变革提出了很高的要求和挑战。
    
      一般大家普遍存在的观点是,相较于留地职业农民(指仍然以种植、农业、家禽牲畜养殖业为生的农民群体)与被征地农民(随着工业化及城市化出现的,已经失去土地的但仍然是农民身份的这部分群体)群体来看,对农村流动人口以及乡镇企业职工而言,解决这部分人口的养老保障问题相对而言是容易解决的,因为可以将他们与现行的城镇企业职工养老制度进行衔接。然而往往正是因为存在这样的观念,更容易忽视一些在转轨衔接过程中应当引起政策制定者高度关注的问题,导致严重的社会不安定因素。
    
      首先,对于建立我国农村社会养老保障制度,政府与社会各界都已经在强调并认识到尽快将农村人口纳入养老保障体系的必要性和紧迫性,只是在制度建立方面政府、学术界等都各有不同的观点。但是总体思路都是参照我国城镇已经建立的养老社会保障体系,根据我国目前农村养老形势的多重特点,旨在建立一个符合我国农村发展需求的新型农村养老保障制度。
    
      其次,两大农民群面临的养老保障方面现有的制度条件有所不同。农村养老保障制度设计是一个“从无到有”的新建过程,国家有关方面也已经有草案出台。然而,针对农村流动人口的养老保障却有所不同,关于解决农民工养老保险已经存在若干办法或决定,突出的矛盾主要是聚焦在如何真正实现城乡“统筹”和“ 一体化”这两个目标之上。
    
      不难发现,现行的有关针对农民工养老保险的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关向题的通知》、与针对城镇职工的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》在规章制度上有所不同。两者的不同在于,农民工的个人账户可以提前支取,而城镇职工的个人账户则不得提前支取。而正是这一差别性规定,造成两种事实上不利于农民工养老。因为退休前个人账户一旦被支取,农民工积累的统筹部分不再被承认,这实际是对农民工的一种歧视,更是对农民工权益的剥夺。
    
      所以,虽然说近几年,学术界和地方政府已经在理论上探讨和摸索试图解决这一问题,但是各种考虑和安排上仍旧集中在究竟如何将农村流动人口划归城镇职工养老保险体系,或者如何将他们纳入正在新建的农村养老保障体系中去。其实,从长远来看,这两种思路都无法真正实现这部分群体的养老保障的目标。因为将其纳入现行城镇职工养老保障体系,实际是隐形的歧视与权益剥夺;将其纳入正在新建起草的农村养老保障中去,需要一个潜在的假设条件,即他们中的大部分人需要最终回到自己的出生地去,但在这样一个城市化的环境里,这个假设又不一定能成立。
    
      制度背后的政策伦理分析
    
      作为社会安全网的组成部分之一,养老保障制度不仅仅关系到老年人的命运,更多的关系到年轻人的命运,无论贫穷还是富足。正是由于这项政策的受众面如此广泛,关于政策天平如何倾斜的争论也就从来没有停止过。
    
      一、是政府主导还是市场力量的选择。纵观世界范围内养老保障模式的发展历程,从经济自由、自由竞争的“自由放任时代”到国家干预、政府决定论及第三条道路,政府应当做什么、不应当做什么、市场在多大范围内应该被提倡,一直是争论的核心问题。
    
      养老保障领域的政府责任问题大体可以分为三个历史阶段:
    
      一是家庭保障阶段——以家庭养老为主,政府公共品提供较弱且政府职责不清;
    
      二是国家保障阶段——以国家提供养老公共品为主,提供“从摇篮到坟墓”的保障,国家力量被强化且政府责任重大;
    
      三是多元支撑的社会保障阶段——养老保障体系由纯公共扶持、半公共扶持、市场自由共同支撑,政府的职责不仅仅是提供养老保障的公共品,更是为建设公共品提供运行环境。
    
      在家庭保障阶段,以强调市场机制的作用、秉持经济自由、反对国家干预为主要标志。在这一时期以18世纪中期19世纪初期亚当?斯密、李嘉图为代表的英国古典经济自由主义为代表,认为收入分配不公是由于人口过度增长的速度超过物质资料的增长速度而造成的,诸如《济贫法》这样的国家干预手段则会助长懒惰与不平等以及不节俭等不良社会风潮,不利于经济的自由发展,不利于自由竞争和自由贸易。
    
      到了19世纪后期,伴随着资本主义的发展和工业化的发展,以英国工业革命为标志的生产力发展,产生了高度集中的社会化大生产模式,导致了传统家庭保障的危机,国家和政府在社会中的作用日益凸显与提升。在新的生产力水平和生产方式下,以家庭为主的传统保障方式退为附属的保障方式,国家则承担更多的义务和责任,成为应对工业化与社会化大生产带来的社会保障问题的主体。
    
      在20世纪初,英国经济学家庇古的《福利经济学》的影响下,英国率先宣布自己建立了福利国家制度,并开始推行从出生补贴到丧葬费的一揽子福利计划,福利国家开始在欧洲风靡起来。在这种国家保障的模式下,政府承担了公民各种社会保障(医疗、教育、养老、救济、失业)的资金来源与待遇支付职能,为很多经历过第二次世界大战的国家带来一段时间的社会和平、社会公平,化解了部分资本与劳工之间的矛盾。
    
      但是,伴随着20世纪后期的人口老龄化,这种保障体制下的养老保障成本已经使得福利国家变得越来越不堪重负。于是国家保障的制度模式受到了学界和政界越来越多的怀疑和反思。多支柱的社会保障体系就在此时应运而生了。它主张并倡导由国家、企业、和个人三方共同承担保障的责任,分别构建政府养老保险计划、企业养老保险计划、与个人养老保险计划。将这三个不同的计划进入“一站式”的管理流程,信息共享,并保持彼此独立运营。应当说,这种模式最大的优点是,方面保证一个辛勤工作了大半生的人在晚年有比较高的待遇占工资的替代率,另一方面对一个国家的政府职责做出了一些界定,既达到了国家保障公民安全的职责,又没有让保障公民安全成为国家不堪负担的包袱。
    
      当前,有证据表明,中国政府在事实上承担了巨大的社会保障债务,尽管在许多情况下这一债务是隐性的,中国政府正在承担着巨大养老压力。据劳动部门测算,基于当前的社会保障制度,加上物价上涨等因素,从2025年起,中国政府将每年需要拿出5000亿?14000亿元人民币用于维持城市退休职工的基本养老保障。这其中还没有包括对农村人口的负担成本。很显然,如果中国继续沿用当前这种以现收现付为基本特征的社会养老保障模式,再过几年,中国经济增长的可持续性将受到威胁。
    
      笔者认为,企图通过社会保障功能所特有的收入转移和再分配功能,实施政府对整个社会的主导控制角色,是无法解决我国当前养老保障各种矛盾的。虽然较大程度上体现了政府实现公平的意愿,但对于经济社会的自由发展不能起到很好的扶持和鼓励作用。然而,企图通过完全由私营市场去推动养老保障的发展,政府扮演弥补和纠正市场失败等不良影响的角色,在我国有具体实施障碍,也是无法全部实施的。
    
      养老保障制度从最初的诞生到当下,在经历过2个多世纪的发展已经遇到了不可跨越的困境。改革的必要性与迫切性已经是政府部门与学界毋庸置疑的共识。但采取何种政府责任模式尚是一个需要反复论证的课题。
    
      二、代际公平、代内公平与时间性公平。在前面所综述的三个突出矛盾里,第一个与第三个问题存在一个共同焦点,即他们都与实现养老保障的公平职能有关。社会保障制度问题,是公平与效率的关系发生激烈争论的焦点之一。
    
      养老保障关系到国民收入的第二次及第三次再分配,因而实现社会公平、保护社会弱势群体则成为其制度本身的一个至关重要的标准。景天魁在研究中指出,人们普遍接受的政策是,随着经济的发展,由政府对国民收入实行“二次分配”,借以实现“公平分配”,亦即主要在经济意义上的公平。在“二次分配”中,社会保障制度又是一个得到普遍认可的制度。因此,人们自然而然地认为社会保障制度的理念基础就是社会公平。社会保障制度就建立在权利和责任(义务)的关系之上。
    
      实际上,公平概念应用在养老保障的制度安排内,又包括了代际公平、代内公平和时间性公平三个组成部分。笔者认为,只有同时实现了代际公平、代内公平、以及不同的人在一生中不同阶段的公平,才能算真正实现了社会公平。
    
      在许多国家中,与总人口中的贫困率相比,年长者中的贫困率较高。因此,转移支付计划就不自觉地引起了收入的代际再分配。社会养老保险实际上就是这样的一个收入再分配过程。收入再分配,从其实现形式来看,又分为以下三种:(1)代际间收入的再分配;(2)同代收入再分配;(3)时间性再分配。代际之间的再分配是指收入在不同代之间进行再分配,一般是从年轻一代向老年一代的财富再分配。代内再分配则是指同一代人之中收入再分配的过程。时间性再分配将财富在不同时期内尽量均匀化,因为人的一生在生命周期的不同阶段其收入水平分布是不均匀的。
    
      我国目前实行的养老保险的“现收现付”制度就是典型的代际分配制度。通过对现有的年轻人征税的方式供养现有的老年人生活,等现有的年轻人退休之后再由下一代人供养,一代一代循环供养,实现从年轻一代向年老一代进行转移支付的过程。这项制度本身并没有什么问题,只不过当一国的老年人口激增、现有劳动力无法负担的情况下,才会出现制度瓶颈、有损公平。我国目前存在的问题是城乡老年人口迅速激增,但同时基本养老保险又远远没有覆盖到全部劳动人口,再加上养老金支付的历史欠账,基本上处于养老金入不敷出、社会公平难以维持的吃紧状况。如果一国政府能够解决劳动力就业率与参与率的问题,以及劳动人口的数量、质量等问题,那么现收现付制度就能够走出现在的困境。
    
      基金制养老保险的出台则是当前全球很多福利国家用来治疗他们“福利病”的一个良策。这是一个采用同代人“自我养老”的一种模式,在年轻时储蓄,在退休时获取,不像“现收现付”制那样存在代际间收入分配问题。基金制养老保险制度面临的是一个如何维持同代人之间的公平问题,目的是实现代内公平与时间性公平。从价值判断角度看,基金制养老保险有助于提高劳动者个人的公平与效率意识,鼓励参加保险的人数,鼓励自我保障的意识,降低企业与国家的养老负担。因此得到发达资本主义国家养老金改革者的亲赖。但是,在我国,受制于现有的市场机制技术条件有限和经济资源的约束,再加上现有的大量城镇离退休老人和农村老人的存在,完全基金制的转轨不太现实。
    
      政策建议
    
      研究我国养老保障制度的政策伦理,目的就是为了确立政府的责任“边界”,寻找全社会可以普遍接受的价值观念,实现真正的社会公平。为此,笔者建议:
    
      一是政府责任的明确。无论我们看到有多少种关于养老保障制度中政府与市场的力量格局设计,国家对于公民安全负有不可推卸的责任。只能说在政府究竟是全包全揽还是主张个人纯累积方面有所争议。我国是社会主义国家,我们的养老保障制度更应当以实现社会公平,维护公民基本生活安全为目标。但是,政府的职责不仅仅是提供养老保障的公共品,更是考虑如何为建设公共品提供运行环境。
    
      二是财政补贴“暗补”变“明补”,财政政策短期性变“预算性”。在我国人口迅速老龄化的背景下,我国政府很难再做到福利国家的全包全揽计划了。全部基金化的养老保险政策又无法妥善解决已经存在的养老金赤字问题。在目标和现实的差异下,我国的养老保障制度正面临着一方面社会统筹覆盖面较窄、养老金赤字无法填补,另一方面个人帐户名存实亡“空转”的现象。解决这一问题,必须改变当前政府财政补贴方式。
    
      自从我国养老保险制度改革以来,国家一直没有停止过对养老保险的暗补,出台了各种扶持政策,如:养老保险基金增值不征税、国有四大商业银行对养老保险基金给与优惠利率、地方财政遇到养老金支付困难时,中央财政提供一定财政支持等等。实际上,多年“暗补”下来,并没有解决养老金支出增长失控问题,反而并没有让民众感觉到国家对于自身养老的财政支持。所以,应当由国家直接财政出资建立公民基本养老保险制度以及补充养老保险制度,为公民养老提供最基本的制度环境。
    
      另外,改变短期财政政策习惯为经常性的财政预算制度。养老保障制度是一项长期的累积制度,不是说哪里亏空了就临时补救补贴,一旦入不敷出就由财政兜底埋单。应当改变养老保险财政最后出台的情况,实现预算性、经常性的财政制度,真正做到社会统筹与个人帐户相结合的制度安排。
    
      三是一切责任和政策实行法制化。目前我国养老保险尚未做到省级统筹,并且各地方政府在政策上差别非常大。应当考虑通过立法将国家责任、财政支持如何分解到省、市级政府写入法律,对养老基金运营机构实行严格监管,遵循权利与义务统一原则。
    
      社会养老保障制度广泛的受众面决定了任何对它的改革都是一个渐进的过程,在这个过程中必然需要不断的回顾与总结来解决那些受到争议的问题。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)

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