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信访制度救济功能的有效性问题/班文战
(博讯北京时间2009年6月04日 转载)
    
     救济功能是我国信访理论和实践中的一个难点,也是一个焦点。信访制度涉及很多方面的问题。简单地肯定或否定这个制度及其救济功能都是不科学的。我们可以从三个方面进行探讨。
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     一是关于我国信访制度救济功能的地位和特点。首先,我国信访制度的救济功能的地位具有模糊性。从宪法和《信访条例》的规定来看,信访制度的功能很广泛,但救济功能规定得不够明确,也并不突出。然而在实践中恰恰相反,绝大多数的信访都涉及救济问题。也就是说,信访制度在实践中担负着繁重的救济任务,在事实上发挥重要的救济功能。其次,我国信访制度的救济功能的机关具有多重性。从信访机关的性质来看,2005年《信访条例》规定的行政机关、法院、检察院和人大都具有相应的救济功能,而该条例没有规定的党委实际上也可以发挥一定的救济作用。再次,我国信访制度的救济功能的作用具有补充性。从信访、司法和行政制度的预设功能来看,最主要的救济功能还是应该由正常的法律诉讼(包括行政诉讼)和一般的行政复议制度来承担。
    
     二是关于我国信访制度救济功能的有效性的认定。关于我国信访制度救济功能的有效性问题,可以从应有与实有两个方面来看。如果说我国信访制度事实上是具有救济功能的,那么,充分发挥其救济功能应该具备哪些条件?这涉及整个救济程序的进展和整个救济制度的运行。从涉及救济的信访请求的提出,到信访请求的接受和审理,再到关于请求事项的决定的作出和实施,乃至对主管机关的地位、职权、独立性、中立性和公正性,都有相应的程序性的和实体性的要求。从这些方面来看,我国现行信访制度的救济功能仍然面临很多问题,特别是对信访人权利的保护等问题。
    
     信访制度救济功能的有效性方面存在问题的原因是多方面的。既有信访制度本身的原因,也有信访制度之外的原因。信访制度本身的原因包括:信访制度的救济功能不明确;对信访人权利的限制比较多;《信访条例》中规定的信访人的权利在实践中不能得到充分的尊重和保障;信访工作机构缺乏独立和中立的地位,权力有限,效率不高;信访请求受理与否、最后决定的作出、决定的内容以及决定的执行具有相当大的随机性,等等。信访制度之外的原因之一就是理应发挥最主要的救济作用的司法制度不够有效。
    
     三是关于我国信访制度的救济功能的改善。关于我国信访制度的救济功能,我倾向于选择一种中间道路:既不是笼统肯定,也不是笼统否定。这涉及理想和现实的关系。从理想的角度来看,在国家法治健全的前提下,信访制度的救济功能是应该消失的。从现实的角度来看,现在取消信访制度的救济功能则是既不实际也不合理的。因为从理论上讲,现代国家的救济措施的多样性是不可置疑的,不可能只有一种。另外,现实中其他救济制度确实存在缺陷,不够完善。不过,在肯定信访制度救济功能的基础上,我们一定要强调并加强它的有效性。这需要进一步明确限定信访救济的适用范围,确保有关机关独立、公正的地位,赋予它们以实质性的救济决定权。同时也要缓解对地方政府的压力,放宽对信访人的限制,保障信访人的权利。此外,要健全其他救济途径,从法律上和事实上减轻信访制度的救济负担。根本途径是加强法治、发扬民主、保障人权。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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