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治理垂管部門和行業系統腐敗/汪宛夫
(博讯北京时间2009年7月06日 来稿)
    治理垂管部門和行業系統腐敗
    
     【提要】 (博讯 boxun.com)

     在資源配置沒有形成有效市場競爭的條件下,掌握著公共資源的垂直管理部門和壟斷性的行業系統,不僅權力大,而且往往缺乏監督
    ◆ 問題:行業腐敗、福利腐敗和集體腐敗
    ◆ 本質:政策腐敗、特權腐敗和集權腐敗
    ◆ 對策:陽光工資、陽光審批和陽光監督
    
     ● 汪宛夫
    
     “垂直管理部門和行業系統”,這個口子很大,可以把不少黨政機關和企事業單位囊括。針對這些部門和行業系統所存在的一些專有性的、壟斷性的腐敗來作一番探析,在當前很有必要。
    
     ◆ 問題:行業腐敗、福利腐敗和集體腐敗
    
     行業腐敗是個嚴重的問題。隨著反腐敗鬥爭的不斷深入,常可以從媒體看到,腐敗不僅僅一個點一個點,而且還會一個面一個面地發生。就垂直管理部門來說,可能是工商系統、國土系統、環保系統、國稅系統、藥監系統、質監系統、煙草系統、鹽業系統等發生腐敗現象;而從行業系統來說,除了政府部門的規劃系統、交通系統、地稅系統、教育系統、衛生醫藥行業外,還有企事業單位的金融系統、新聞行業、電力行業、石化行業、建材行業等可能發生腐敗現象。可以說,凡有實權、有特權的部門和行業,都可能出現大面積的腐敗。目前,真正稱得上“清水衙門”的部門和行業系統已經少而又少。即便過去人們常說的教育衛生、殯葬乃至氣象等部門或行業,現在同樣是腐敗的高發區。
     福利腐敗是這些行業和系統腐敗的一大特徵。主要表現在兩個方面:其一,工資福利相對較高,引起較大反響。一些壟斷性行業將自己掌握的行業資源無償或廉價地向本行業的職工和家屬提供,在福利的名義下形成行業腐敗現象。有的壟斷行業獎金遠遠超過職工一年的工資,有的國企在職工內部發行股票分紅,等等。
     其二,變相福利和灰色收入的大量存在。在本行業內部全員享受本行業資源,還算是低層次的腐敗;更深層次的,則是某一部分資源向本行業的領導群體傾斜,使領導幹部享受到比普通員工更高的待遇。比如,高額的年終獎金及分紅。此外,還有半公開化的回扣等,介於受賄和灰色收入之間。
     集體腐敗和串案窩案的存在是另一大特點。一個小小的包裝袋,在各地扯出鹽業系統大批貪官;環保評估權,扯出各地環保系統腐敗窩案;殯葬系統大賺“死人錢”等。再如,東北電網哈爾濱超高壓局運用虛假發票、虛開支出等形式,將華辰公司賬內款套出形成賬外資金2200余萬元,然後以發獎金的形式,私分給班子成員;一年時間裏,重慶市有9名廳局級幹部因地產腐敗而落馬;河南省三任交通廳長曾錦城、張昆桐、石發亮前“腐”後繼,全國交通廳(局)長腐敗成為獨特風景。據不完全統計,自1997年以來,全國已有18個交通廳長中箭落馬,而廳級以下的交通官員則更多,以至於有人說“修一段路總要倒一批幹部”。難怪,有一個笑話模仿兩人一問一答,一人問:“哪個系統領導的辦公室離監獄最近?”另一人答:“交通系統。”其實,絕不僅僅是交通系統,凡是手握特權缺乏監督的領導辦公室,離監獄都不遠。
    
     ◆ 本質:政策腐敗、特權腐敗和集權腐敗
    
     垂直管理部門和行業系統腐敗的本質之一是政策性腐敗。當前一些國有企事業單位普遍存在的福利腐敗,在很大程度上並非本行業本系統的違規行為,而是上級所給予的政策性待遇。老百姓為什麼對石化行業、煙草行業、金融行業、移動通訊行業意見那麼大?提了多年的意見為何不見什麼動靜?有利於人民群眾的意見為何遲遲得不到執行?可見,在資源配置沒有形成有效市場競爭的條件下,壟斷或特殊部門的特殊利益就成為一種政策允許。此外,因為福利腐敗存在,任何掌握公共資源的行業或部門都會跟進模仿並競相攀比。
     行業腐敗往往與行業特權緊密相連,實質是特權腐敗。行業特權,歷經數千年至今仍頑固地存在著,民間所謂“靠山吃山,靠水吃水”之說就是證明。進入市場經濟後,行業特權似乎更加冠冕堂皇地“閃亮登場”了。
     行業腐敗不僅是特權腐敗,同時也是集權腐敗。在垂直管理部門和壟斷性的行業系統中,不僅權力大,而且往往缺乏監督,大權都掌握在少數人身上。領導者往往都是集權者,很容易在金錢美色的誘惑下被拉下水。
     以教育系統腐敗為例。近年來,一些地方的高校校長頻頻落馬,引起廣泛關注。基建、後勤、採購、招生等財權、事權集中的環節,是高校領導幹部職務犯罪的“重災區”。熟悉情況的人士把高校管理的弊端總結為“內部化”、“集權化”,就是學校甚至部門少數人說了算。高校“內部集權化”主要表現為:教材、設備管理混亂。用什麼教材、買什麼教學設備,可以不顧教學發展,不問師生意見,少數主管領導、主管人員甚至採購人員就能說了算。採購管理、財務管理等方面都較為混亂。
    
     ◆ 對策:陽光工資、陽光審批和陽光監督
    
     解決福利腐敗的最好辦法,是儘快全面地推行陽光工資制。不僅要在黨政機關推行,國有企事業單位,也要抓緊推行。目前陽光工資已在許多地區推開。在工資結構簡化之後,人們能夠比較容易地對公務員的工資組成進行把握和瞭解,這為公務員工資實現“陽光化”打下了一個良好的基礎。儘管全國各地都根據不同實際推行了這一政策,但有的地方執行力度不夠,目前還處於過渡階段。如果陽光工資制度真正到位,相信那些壟斷性行業和部門的工資將會進一步規範和透明,福利腐敗也將因此消除。但是,目前這一步工作還停留在黨政機關,行業系統的國有企事業單位還沒有推開。建議向黨政機關學習,按照市場競爭程度推出不同的陽光工資制。對於缺乏市場競爭的壟斷行業,建議大幅縮小工資收入,縮小與其他企業的距離;而對於市場競爭激烈的,可以增加彈性工資,以鼓勵競爭。
     解決特權腐敗和集權腐敗的辦法,則是推行陽光審批制。現在,各地都建立了行政審批中心,審批制度正向陽光審批邁進。按照現代管理理念,審批中心建立高效、便捷的審批運行方式,提供預約服務、網上預審、全程代辦等多種服務。有的地方,可以通過現場、電話和網路等方式與服務中心預約,服務中心定時、定點為申請人提供審批服務;登錄“網上服務中心”,可實現表格下載、網上預審、線上諮詢和辦事進度查詢,應該說,這一系列措施減少了申請人的往返次數,大大提高了審批的一次成功率。但是,審批中心的建立並沒有完全取消審批特權。據內部人士稱,有的重要的審批權,相關部門仍會以種種理由拖延,不作一番“活動”,很難獲批。因此,審批制度改革還要真正徹底地向陽光審批方向推進。
     消除垂直管理部門和行業系統腐敗,還需要輔以陽光監督。按照中央要求構建陽光監督體系,對於治理垂直管理部門和行業系統腐敗問題尤為重要。在制度層面,要儘快制定和完善相關法律法規,對壟斷行業實施全方位的法律監督。要把壟斷行業諸如對公共資源的獨佔使用、公共產品的成本核算、利潤分配及員工薪酬的確定等活動納入相關法律規範。應考慮為某些行業專門立法,以規範其行為。同時,發揮網路作用,努力創建監督新平臺;堅持以防止權力失控、決策失誤、行為失範為關鍵環節,努力構建自上而下、自下而上及同級監督相互結合的全方位、多層次的監督體系;依託紀檢監察、內審、事後監督等部門的監督,將群眾監督、行風評議與內部控制結合起來,形成強有力的反腐倡廉公開監督體系,努力發揮監督合力。□ [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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