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美国应对生物入侵立法经验及其启示/刘春兴
(博讯北京时间2010年4月27日 转载)
      我国也是世界上遭受生物入侵严重危害的国家之一,外来入侵物种的踪迹已遍布大半个中国(丁建清,2002)。2001年首次进行的生物入侵现状调查表明,目前我国可查明的外来入侵种有283种,每年所造成的经济损失高达1196.9亿元(徐海根等,2004)。生物入侵所造成的巨大损失及其潜在危害引起了政府和人民的广泛关注,法律介入这一严重问题已是社会各界的共识。
    
       经过百余年的发展,美国的生物入侵相关立法逐步形成了一套比较完整的体系,在生物入侵的法律调控中发挥了巨大作用,成为许多国家效仿的对象。当然,我国的国情与美国有很大的不同,我们没必要照抄照搬。然而,回顾美国生物入侵立法史的发展轨迹,至少可以发现以下几个趋势值得我们高度关注,在未来中国的法律实践中可以适当地参考借鉴。 (博讯 boxun.com)

    
      (一) 制定了专门性法律
    
      在目前美国的生物入侵立法体系中,《第13112号行政命令》和《国家入侵种法案》发挥着基础性的作用,在某种意义上说,它们构成了美国生物入侵立法体系的骨干框架,为生物入侵的法律管制提供了协调、清晰而强有力的支撑。
    
      就生物入侵的法律管制事务而言,因为它的复杂性和综合性,在几乎所有国家,其相关的法律法规都不是单一的,而是多部法律法规的集合体,为了使之协调有力,最好是在其中有一部法律起骨干作用,不妨称之为生物入侵基本法或生物入侵专门法。我国的近邻日本已于2005年颁布了《入侵种法案》,从这部法律的立法宗旨,基本原则和具体条款等来看,在很大程度上它是参考借鉴了美国的相关经验。
    
      从我国目前的法律实践来看,已经制定了一些与生物入侵相关的法律法规,但由于缺乏一部基本性的立法,现有的相关法律、法规显得比较分散,立法侧重点也各不相同,致使我国构建的外来入侵物种防治制度在有效性和执行性等方而还存在着许多问题(汪劲,2007)。
    
      近年来,许多专家学者、全国人大代表以及政协委员在不同场合多次呼吁制定生物入侵方面的法律,如在第十届全国人民代表大会第一次会议上,全国人大环境与资源保护委员会就已建议国务院尽快组织环境保护、农业、林业、海关、检验检疫等部门,研究制定外来物种入侵控制方面的法律草案(全国人大环资委,2003)。由此来看,尽快制定一部起能够协调作用的生物入侵专门法律,是完善我国生物入侵立法体系的重要环节之一。
    
      (二) 建立了中央级的协调机构
    
      《13112号总统行政命令》的最大成就之一就是成立了国家入侵种委员会,它不是一个实体性质的内阁组成部分或独立管制机构,而只是一个协调机构,由内政部、农业部和商务部等相关部门的首长组成,定期召开会议并协调各机构的行动,从而改变了不同管理部门各自为政的局面,为更好地进行生物入侵的管理工作奠定了组织基础。
    
      在我国,目前涉及生物入侵的管理机构很多,环境保护部、农业部、国家林业局、国家质量监督检验检疫总局、国家海洋局等部门承担着相应的管理职责。由于生物入侵是一个涉及经济、环境和健康等多方面的复杂问题,它的多重维度决定了不可能只由一个政府部门来加以管理,必然是多部门来共同应对,总观世界各国的相关管理体制,都程度不同地体现了这一特征。
    
      多头管理必然会产生一个问题,即管理体制内部的内阻或内耗现象。即使象美国这样有着悠久法治传统,部门与部门之间的职能与职权划分比较清晰的国家尚且需要成立一个国家入侵种委员会来协调各机构的关联工作,那么,对于我国来说,成立这样一个机构的必要性更是勿需多言。
    
      然而,目前最大的问题是我国的议事协调机构过多过滥,当前总的趋势是想方设法把这这些机构予以撤销或合并,而要设立一个新的议事协调机构则困难重重,或许,目前所能做的只是等待一个合适的时机。
    
      (三) 中央立法与地方立法相互配合
    
      联邦立法和州立法构成了美国生物入侵立法体系的两个重要组成部分,联邦与州各自权限与职责划分比较清晰,在其国内的生物入侵管理事务中能够充分发挥联邦和州的积极性,推诿扯皮现象较少出现,而这一点在许多国家,特别是那些国土较大的国家,都是个棘手的问题。当然,美国生物入侵法律体系的这些长处与其独特而悠久的法治传统也有一定的关系。
    
      我国目前生物入侵地方立法基本上处于起步阶段,2006年沈阳市制定了《沈阳市外来物种防治管理暂行办法》,走在了我国生物入侵地方立法的前列,但如何协调国家层次的法律与地方立法的关系,如何充分考虑地方的特殊情况,因地制宜地进行地方立法,对这些问题的研究尚显薄弱,值得深入探讨。
    
      (四) 从只注重经济损失转向与保护生态环境并重
    
      几乎所有国家在生物入侵的管理事务中,都经历了一个最初主要关注于农业的保护以及其他部门的经济利益,然后才是对生态环境的关注,也就是说,经济第一,环境第二的观点长期主导地位。美国也不例外,在早期的相关立法中,对生态环境的保护只有零星的条款加以规制。但审视近期,特别是进入新世纪以来所颁布的几部法律,如2000年的《有害外来杂草控制法案》(Noxious Weed Control and Eradication Act)、2003年的《海狸鼠控制与清除法案》(Nutria Eradication and Control Act)以及2006年的《大湖地区鱼类与野生动物恢复法案》(Great Lakes Fish and Wildlife Restoration Act)等,一个很明显的趋势是越来越重视受损生态环境的修复和保护。
    
      在我国当前的生物入侵相关立法中,也有一些关注生态环境方面的条款,但都比较零碎,并且几乎没有对受损生态系统进行生态恢复的相关规定,或许这并不仅仅是一个法律问题,更重要的是经济社会发展阶段问题。可以预计,当国民经济发展到一定水平后,随着政府财力的增强和全社会生态环境意识的提高,规范因生物入侵而导致受损生态系统的恢复问题将会提上政府日程,相关的立法也一定会随之出台。
    
      (五) 从外来入侵种的一般控制转向对一般与特定入侵种控制并重
    
      目前,世界各国的生物入侵法律规制基本上都是针对外来种的一般控制,即使有些进行了分类,如划分了病害、虫害,杂草等,但针对单一特定物种的法律管制,则很少见。美国近期所颁布的几部法律则有了一个鲜明的转向,如图-1所示的针对棕树蛇(Brown Tree Snake)这一特定入侵种的法案。由于这几部法律颁布的时间还比较短,其实施效果尚不便进行评价。由于控制目标明确,判定标准明显,这些法律的执行效果或许比那些对外来入侵物种一般控制的法案要好很多。
    
      我国的入侵种类别广泛,但松材线虫、美国白蛾和红脂大小蠹等少数十余种每年造成的直接经济损失就超过574亿元(朱旭东,2008),占总损失的一半左右。能否借鉴美国的做法,针对一种或几种严重的入侵生物进行专门的法律控制,值得思考。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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