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印度“红色政权”缘何稳固/张千帆
(博讯北京时间2011年2月08日 转载)
     来源:财新网

     大凡知道点印度历史的人,不会对加尔各答这个城市没印象。1946年,印度建国前夕发生了穆斯林分离主义运动,这个城市的种族骚乱曾造成一万多人死亡。带着对这段历史的兴趣,我来到加尔各答的西邦法律科学大学参加“宪政多元化”年会。一下飞机,我就对来接我的博士提到这段历史。他告诉我,加尔各答的族群关系还算平和,尤其是从1977年印度共产党(马克思主义派)执政以来。印共在印度不算大党,无缘问鼎联邦政权,不过曾在印度的两三个邦成功获得过议会多数,而在这个加尔各答作为首府的西孟加拉邦最为成功,至今已实现长达33年无间断的连续执政。在邦议会的230多名议员中,共产党议员多达190多名,可以说是印度“红色政权”的稳固堡垒。这么一说,顿时激发了我的“亲近感”和好奇心,便忍不住问了他一连串问题,想了解西孟邦的“红色政权”是如何维持长期执政的。 一、印共长期执政的秘诀   

     印共在西孟的长期执政秘诀无它,归根结底在于“土改”政策落实得比较彻底,因而深得该邦农民的拥护。土地制度一直是困扰印度社会的老问题,其始作俑者是英国殖民统治者。英殖民者为了征税便利和效率制定了《永居法》,索性将土地所有权交给了包税人(音译“柴明达”),产生了垄断土地所有权的极少数大地主和中介,以及一大批靠租用耕地谋生的农民。如此不负责任的做法加上印度传统的种姓制度,自然造成了土地资源分配的极大不公。由于耕者不享有土地所有权或长期租用权,缺乏和地主与中介讨价还价的能力,在交易过程中自然受到盘剥压榨,被迫交纳很高的租金。绝大多数农民不仅很穷,而且也没有能力或动力增加产量并维护不属于自己的耕地。在1940年代后期的独立运动中,国大党吸引农民支持的口号就是“耕者有其田”,希望通过保障广大租户的权利,一举解决印度土地制度的双重问题:土地分配不公和农业低产量。在广大农民和社会其它阶层支持下,国大党领导的印度独立运动取得了胜利。    (博讯 boxun.com)

     然而,印度独立和建国成功并不等于英国殖民者留下的土地制度这个烂摊子能得到及时改革。平心而论,在印度这个至少当时穷人居多的国家实行民主政治,必然意味着执政者是代表社会下层的左翼政权,而国大党本身就是一个立场相当“左”的政党。这从其主导制定通过的1950年印度宪法前言就能窥豹一斑:“印度是主权、社会主义、世俗、民主共和国,并对所有公民保障正义、自由、平等、博爱”;印度最高法院还曾根据其中的“社会主义”一词,要求政府为老年人提供社会福利。国大党执政后,印度政府开始了原先承诺的土地改革,剥夺了拥有一万英亩以上的大地主土地,但是改革的主要得益者却并非广大农民,而是地位仅次于大地主的富农。由于土地制度改革牵一发而动全身,改革很快在既得利益掣肘下陷于停顿。加上印度联邦宪法规定,土地改革主要是各邦的权限。联邦政府只是为土地改革提供一般政策框架,但是具体实施须通过各邦立法展开,而各邦改革力度差异极大。不少邦政府玩弄“上有政策、下有对策”,对执行联邦“土改”并不热心,对钻联邦政策漏洞的行为则听之任之,如任由土地所有者把土地登记在亲属名下,以规避有关土地占有量上限的法律规定。到今天,一般人都认为印度“土改”总体上是一场失败的改革;统计显示,高达43%的农户仅拥有不到半英亩的土地。国大党并未能兑现当初雄心勃勃的承诺,社会各阶层的矛盾也越来越突出。到1969年8月,仅西孟邦就出现了 346起抢占土地事件。   

     在这种情势下,印共登上了西孟的政治舞台。1977年,印共通过土地改革的政治承诺争取广大农民支持,一举赢得了邦议会多数议席,并于次年著名的“永佃行动”(Operation Barga),禁止地主驱逐租户,租用权成为可以世代继承的永佃权,同时规定租户获得相当比例的庄稼产出:如果地主提供非劳力投入,租户获得一半产出;如果租户提供非劳力投入,租户获得3/4的产出。最后,如果地主决定出售土地,租户还有购买土地的优先权。“永佃行动”产生了150万“分成农户” (share croppers),其永佃权和继承权受到法律保护。调查表明,这项行动通过更加公平的土地使用权分配提高了效率,改善了该地区的农业产出,从而为印共在该邦长期执政打下了牢固的政绩基础。   

     二、财产权“出宪”,独立司法撤退   

     当然,西孟土地改革的成功是以清除宪法——更准确地说,司法——障碍为前提的。由于土地改革显然触动了私有财产权,印度司法是不会袖手旁观的。这倒不是说印度法官保守,尽管司法精英偏向保守是十分自然常见的现象。印度法院之所以在“土改”问题上显得保守,是因为印度司法是宪法的积极守护者,因而实施宪法中“左”的规定它就显得“左” (譬如将“社会主义”解释为提供基本福利),实施宪法中“右”的规定它就显得右,而印度宪法原先将财产权规定为“基本权利”。既有此“尚方宝剑”在手,法院当然拼力死守,从而和政府发生激烈冲突。   

     值得注意的是,英国殖民者虽然给印度留下了极其糟糕的土地制度,但是也让印度继承了相当地道的普通法传统,法官享受很高的社会地位和独立性。印度目前有一个最高法院、19个高等法院以及上百个地方法院。高等法院规定所有地方法院的资格、条件、待遇并决定法官升降,地方法官的任免也由高等法院而非地方政府控制。法官待遇可以修改,但是不得减少。和其它国家相比,印度法官的工资不算高,不过在印度却属于工资最高的公务员,而且待遇优越,由国家提供高等公寓、仆人、汽车和司机。每年的司法预算由最高法院合并各高等法院的提案后提交国会,不经国会讨论就获得通过;在这个问题上,国会可以说是一个不折不扣的“橡皮图章”。法官任职得到充分保障。印度宪法规定,除非行为不端或失去行为能力,法官不得受到罢免。国会十分之一成员联署才能投票提出罢免动议,由三位法官组成的委员会审查罢免主张;然后国会两院成员多数和2/3表决多数通过决议,才能罢免法官。罢免程序设计得如此复杂,以至迄今只有一位最高法院大法官遭到罢免,高等法院法官的罢免也同样困难。总的来说,虽然地方法院腐败现象时有听闻,最高法院和高等法院还是相当廉洁的,至少判决质量很高。例如在今年9月底的一项围绕清真寺的高度政治敏感案件中,高等法院判决书竟达好几千页。判决书的长度未必和质量成正比,但是起码体现了印度高级法官的法学素养。   

     独立的司法精英当然不会甘做 “花瓶”,而是会通过各种适当场合彰显自己的作用,其中包括积极适用宪法并保障公民权利。虽然印度宪法规定了一些具体司法审查权,却没有在一般意义上授权司法审查立法的合宪性,甚至没有明确规定宪法本身的法律效力,但是这些问题在印度却从来不是问题。根据宪法第245条,受制于宪法规定,议会有权制定立法,可见宪法控制着议会立法的效力,而宪法从来是法官说了算;他们解释和适用宪法的权力是全面和最终的,不论是中央还是地方的立法或行政部门都受其约束。尤其是宪法第13条规定,任何剥夺基本权利的法案一律无效;第32条规定:任何人的基本权利受到剥夺或限制,都可以向最高法院寻求救济;第226条接着规定:高等法院有权撤消剥夺基本权利的法案。所有这些规定都符合印度法律界的共同常识,那就是法院有权依据宪法审查立法。事实上,早在1950年宪法制定前,英国就已于1919、1935年为印度制定了宪法性文件,从中衍生出印度的司法审查传统,而讽刺的是,英国自己并没有一部成文宪法,也不接受司法审查体制。   

     司法审查保护的宪法权利既可能属于多数人,也可能属于少数人;当司法保护少数人的时候,少数人的宪法权利往往和保护多数人利益的立法发生冲突,而土地改革恰好是这类冲突的范例。就在宪法生效的次年,国大党政府开始土地改革,通过立法改变了地主和租地农民之间的权利关系,但是这项立法被认为侵犯了宪法第19条和第31条第1款保护的财产权,因而被最高法院宣布违宪。在“土改”问题上,印度政府和法院玩起了“猫捉老鼠”的游戏:最高法院判决某个立法违宪,联邦或邦政府却改头换面、“换汤不换药”地再通过一个实质相似的立法,如此循环往复。这个过程伴随着政府和法院对人事控制与反控制的戏剧性斗争,最终以政府退却告终。就在最高法院的第一届任期内,首席大法官意外死亡,印度总理看准机会准备任命新首席,却遭到全体大法官以集体辞职相威胁。为了抵制外来任命,最高法院索性采取“论资排辈”体制,首席大法官由大法官中年限最长、资格最老的大法官自动担任。到1960年代后期,这项规则开始受到挑战,新任总理英迪拉•甘地夫人主张最高法院的意识形态必须“与时俱进”,并成功任命了几位带有社会主义倾向的大法官。但是在试图改变首席大法官任命方式的时候,她遭遇了激烈抵制。在她任命一位反对派法官作为首席大法官之后,三位大法官公开辞职,并导致政府任命遭到铺天盖地的批评,以至甘地不得不宣布进入紧急状态。1977年,紧急状态终止,而甘地也遭遇大选失败,首席大法官的任命又恢复了论资排辈体制。从这个例子便可看到,印度司法抵御政治干预的努力是多么顽强。   

     不过政府虽然干预司法失败,却成功修改了宪法,极大削弱了财产权保障。1978年,印度国会的第44次修宪终于将财产权“请出”了宪法,从原先的第31条第1款挪到现在的第300A 条。该条规定:“任何人都不得在没有法律授权的情况下被剥夺财产”;言下之意,如果有联邦国会或邦议会的法律授权,财产还是可以被剥夺的。在这个意义上,印度的财产权从宪法权利被降格为法律权利。这一次,既有修宪明文规定,最高法院没有再进行抵制,而是承认财产权不再是受司法严格保护的“基本权利”,并制止了某些高等法院对“法律”读入附加要求的努力。事实上,既然财产已不再是一种基本权利,政府征收就没有必要给予公正补偿,而最高法院对土地补偿也采取了极其宽松的审查标准;只要补偿不是虚幻的(non-illusory),就符合宪法第300A条及1894年《土地征收法》的要求。这部殖民统治时期制定的古老法律几乎允许政府为了任何目的进行征收,其中就有专门章节授权政府代公司出面征收。不夸张地说,如果真的按照最高法院的现行解释,那么印度司法对财产权的保障或许还远不如中国。   

     在排除了司法审查设置的宪法障碍之后,西孟“土改”才得以大刀阔斧地进行下去。   

     三、印度中国化?发展与维权的悖论   

     由于比较有效地实施了保护农民利益的“土改”,印共得以在西孟邦长期执政30多年,但是近年来也一直面临着农民维权还是工业发展的两难选择。事实上,西孟地区早先已有相当程度的工业化,但是因为左翼领导的工运势力过于强大,导致工业资本撤出部分地区。由此可见,权利确实是有成本的;就工业发展来说,“低人权”的中国模式有其独特“优势”。1990年代以来,印度联邦和某些邦政府开始效仿中国模式,通过政府征收农地推进工业化和城市化,但是正如中国征收拆迁引发的大量社会冲突所显示的,在“低人权”发展模式的表面优势背后隐藏着巨大祸患和社会危机。

     2000年4月,为了加速工业化并通过优惠政策吸引外资,印度联邦政府宣布了“经济特区”(SEZ)计划。2005年,印度国会通过了经济特区法。截至2010年,印度政府已正式批准500个经济特区,但是据说因为当地农民抗议等原因,目前实际运行的不到70个。   

     西孟邦积极响应联邦政策,在 Singur、Nandigram等地区设立了若干工业园区,但是这项政策推行不久便遇到来自农民的阻力,并已尝到政治代价。2005年,西孟政府在离首府加尔各答25公里处的农村开始征地计划,引起当地农民不满和示威游行。这个地区曾是印共最先得手的政治堡垒,当时已连续执政30年,但是在次年选举中,印共因征地触发民怨而失去了该地区的政权,反对党候选人赢得地方选举。2007年3月14日,Nandigram工业区发生了印度迄今最严重的一次征地骚乱。农民在示威游行过程中和警方发生冲突,结果18名示威者被打死,印共也被比它更左的“社会主义联盟”指责为“背叛”了人民。事实上,那位接站的博士告诉我,由于西孟政府的工业发展政策损害了众多农民的利益,印共能否在下次选举中成功连任已经成了一个未知数。   

     当然,工业发展和征地问题并不限于西孟邦。今年8月17日,北方邦又因高速公路征地补偿款问题引发农民骚乱,3名示威者在冲突中被打死。这些工业征地引发的冲突应验了中国的一句俗语: “成也萧何,败也萧何。”当初西孟“土改”之所以成效卓著,正是因为1978年修宪将财产权束之高阁,因而不能对中央和各邦涉及土地征收的立法构成宪法障碍。然而,如果说宪法财产权当年保护了少数大财主,那么今天则完全可以被用来保护广大靠租地谋生的农民。虽然西孟“土改”也带有显著的局限性,租户只有永佃权而非真正的产权,但是宪法意义上的财产权完全可以被解释为保护租户的永久使用权,而当宪法不能保护地主的时候,它也保护不了农民。在宪法财产保障缺位的情况下,租户不仅无法抗衡政府对土地的征收,也很难分享征地补偿。这样就造成了一个尴尬:只要地主原意出售土地,那么虽然实际使用土地的租户不愿意失去土地,后者仍然改变不了失地的命运。如此,则中国社会所熟悉的大规模征地冲突就在所难免了。   

     印度朝野已经认识到高速工业化和“经济特区”政策带来的社会问题。北方邦骚乱发生后,拉胡尔•甘地领导国会成员要求修改1894年的《土地征用法》,辛格总理也明确表示要将此列入下一个议会会期的日程。有人主张严格解释宪法对征收要求的“公共目的”、保证公正补偿,并规定企业自己购买至少70%的土地,政府代征土地不得超过总面积的 30%。如果这些规定成为立法并得到实施,应有助于缓解印度工业化过程中引发的社会矛盾,甚至能帮助印共挽救其在西孟岌岌可危的执政地位。但是从本质上看,这些提案相当于复活了宪法财产权保障,因而与其局限于修改《土地征用法》和“经济特区”计划,似乎还不如恢复财产权的宪法效力及其相应的司法审查力度。   

     印度“土改”是左翼政权的产物,并在印共长期执政的西孟邦获得成功。为了推进土地改革,废除财产权保障或许在当时是必要乃至正当的,因为英殖民者强加给印度的所谓土地产权本身是一套极其任意和不公正的制度。然而,废除一套不公正的财产制度,并不等于这个国家的财产权不需要宪法保障。印度工业化过程中出现的征地冲突不仅体现了私有财产保障的必要性,而且也表明私有财产这套看似“右”的东西和左翼政权并不冲突;印共要想在西孟真正长期执政,就必须有效保护农民的土地使用权。事实上,工业化和农民利益保障之间并不存在任何必然冲突;在农民土地权益得到宪法和法律保障的前提下,工业化完全可以和平、稳定乃至高速进行。

     印度经验(或教训)告诉我们, “红色政权”要在一个民主体制下长期执政,必须保证其所作所为符合多数民意。如果说广大农民拥护的“土改”使印共得以三十多年稳坐西孟“江山”,那么在工业发展的新格局下,其能否继续执政关键取决于农民这些年来享受的土地权益能否得到有效保障。如果印共被大资本冲昏了头,以至不能及时调整政策方向,那么它迟早会在选票箱前输掉政权。 (博讯 boxun.com)

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