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中国在“南巡”后十年确立的发展模式阴影下/ 张千帆
(博讯北京时间2012年3月14日 转载)
      1.未能启动的改革
    
     (博讯 boxun.com)

      高层领导的善意和魄力对于改革的启动是必要的,但是对于良性改革的巩固和持续显然是不够的。要让改革沿着良性的方向继续下去,改革本身必须获得制度化的政治动力。回到本文开头的第一个条件,良性改革需要社会大众的适度参与,否则难以保证改革会沿着有利于人民利益的方向进行下去。1978年的农村改革确实是由小岗村启动的,民间社会也存在着一定的改革呼声,但是总的来说,1978年之后的中国改革是在政府主导下进行的。民间改革呼声则不仅过于分散弱小,而且在民主政治和言论自由一直高度匮乏的社会环境下也未能发育成型。尤其是“文革”后的政府对社会运动一直采取高度警惕和压制状态,致使人民对于改革大政方针的确定几乎完全处于被动接受状态。在改革开始的头几年,因为有锐意进取的中央领导团体支撑着,这种状态还可以接受。然而,随着改革的继续进行,这种本质上的人治状态迟早难以为继。事实上,没有人民的参与,即便好的中央政策也很难推进下去,“上有政策,下有对策”、“政令不出中南海”的现象在这一阶段也相当普遍。
    
    
      在这种情况下,中共中央适时提出了政治体制改革议题。1987年10月14日,赵紫阳在中共十二届七中全会预备会上的讲话首次提出了“党政分开”:
    
    
      (集权)体制是在革命战争年代形成的,是在频繁的政治运动中强化的,是与高度集中的指令性计划经济模式相适应的。现在情况不同了。现代化建设需要发挥各种组织和各个方面的积极性,需要把各种组织的正常秩序建立起来。战争年代的体制不能适应和平时期的需要,群众运动的体制不能适应现代化建设的需要,高度集中的体制适应不了发展商品经济的需要。
    
    
      ……
    
    
      党政不分使党委自己成了执行者,党政分开才能使党委真正具有监督的职能。为了提高效率,必须强化行政系统,但也唯其如此,必须加强监督。自己不能监督自己。你自己包揽了行政工作,就失掉了监督行政的资格。
    
    
      党政分离的基本前提是党和政府存在职能分工,各司其职。赵紫阳认为党应该站在制定大政方针的超脱地位,政府则主要负责具体执行:“党是政治领导者,应当做政治领导的工作。分钱、分物、定项目、批条子,这些都应该是政府部门的日常事务。”因此,党政分开的好处就在于“可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位,从而发挥‘协调各方’的领导作用。”根据这一定性,执政党的作用主要在于决策、监督和协调。问题在于,大政方针的制定权当然是高高在上,但只要不涉及落实就注定是一个清水衙门;政策的执行和落实则不仅是繁重的义务,更是能在执行过程中给执法者带来寻租机会的权力。在这个意义上,党政分离的提法正击中了集权体制的要害,但本已高度集权的执政党是否甘愿退居二线、放弃巨大的利益诱惑、过清水衙门的日子?党政分离设想很好,但其可操作性显然是一个即便党的总书记也未必能决定的大问题。
    
    
      在同年10月25日的中共十三大报告中,赵紫阳提出改革的长远目标是“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”,其中关键首先是党政分离:
    
    
      党领导人民制定了宪法和法律,党应当在宪法和法律的范围内活动……党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度,划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系,做到各司其职,并且逐步走向制度化。
    
    
      假如能按照上述设想实现党政分离,中国的执政模式将告别人治时代、进入法治时代。作为党政分离改革的配套,十三大报告还提出了中央和地方职能分离以及地方自治原则:“凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行,这是一个总的原则。在中央和地方的关系上,要在保证全国政令统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是提出大政方针和进行监督。”和党政分离一样,这些主张是有远见的。党政不分的后果必然是央地不分,因为党的领导在本质上是自上而下的;党政不分意味着中央可以包揽一切地方事务,地方事事都得听命于上级党组织的领导。党政分离则为央地分权和地方自治创造了空间,也提出了要求。党政分离之后,政府脱离了执政党的组织控制,各级政府之间的关系不再是简单的命令和服从,而是转化为不同层次的法律规范之间的关系,因而有必要界定各级党和政府的立法权限。虽然重大立法与决策必定是中央的职能,但是中国地方差异如此之大,中央政令“一刀切”显然是不合适的,地方应当对满足当地人民的改革需求享有自主权。在行使地方自主权过程中,地方政府应该按照宪法规定接受由地方选民选举产生的地方人大监督。通过自下而上的选举和人大代议机制,各级政府的改革举措对相应管辖范围的人民负责。因此,要合理推进良性改革,首先要厘清中央和地方权力的分界,实现党政和央地权力关系的法治化,并改革选举制度,让各级权力对选民负责。
    
    
      可惜,十三大的政治抱负没有来得及实施,就遇到八九事件而搁浅。邓小平的“南巡”讲话否定了政治改革路线,奠定了以后的改革基调:“我们发现靠我们这老一代解决不了长治久安的问题,于是我们推荐别的人,真正要找第三代。但是没有解决问题,两个人都失败了,而且不是在经济上出现问题,都是在反对资产阶级自由化的问题上栽跟头。”之后的改革是在没有政改的大环境下进行的,而直觉告诉我们,政治和经济犹如改革的两翼,不能偏废。在政治改革完全停滞之后,经济改革必然走上权力失衡的歧路。
    
    
      2.1992~2002年:改革的重启与定局
    
    
      政治改革缺位必然意味着人民在整个改革过程中缺位,良性改革的第一个条件即不能成立。随着改革的推进,第二个条件也开始得不到满足,改革的性质、效果和趋势必然发生根本变化。值得注意的是,这种变化并不需要假设领导人对改革的立场和期待发生本质转变;他们可能还是和以前一样期望改革为人民带来好处,但是一旦他们认准诸如“发展是硬道理”这样一个正确方向,而不在乎人民的实际感受、不欢迎人民的有效参与,那么看似良性的改革往往在效果上适得其反。朱基总理在任期间以大刀阔斧的改革力度和对贪官污吏绝不留情的铁腕作风著称,但是即便排除了官员对改革的层层险阻,也不等于改革本身顺应民意。事实上,如果1990年代还有官员抵制改革,那纯粹是“一根筋”没转过来的后知后觉者。一旦发“改革财”的窍门成为众所周知的常识,各级官员无一例外成为“改革”和“发展”的热烈追捧者。
    
    
      “南巡”讲话本身并没有暗示具体的改革方向,而只是启动了这样一场前途未卜的经济改革。出于1990年代初期的国内外形势压力,经济改革的速度不只关系到中国的社会发展和人民幸福,而是被提高到国体优越性和国际政治的高度。总书记江泽民在1992年10月的中共十四大报告中指出:
    
    
      当前国际竞争的实质是以经济和科技实力为基础的综合国力较量。世界上许多国家特别是我们周边的一些国家和地区都在加快发展。如果我国经济发展慢了,社会主义制度的巩固和国家的长治久安都会遇到极大困难。所以,我国经济能不能加快发展,不仅是重大的经济问题,而且是重大的政治问题。
    
    
      在此基调下,国民生产总值的年增长率从原计划的6%提高到8~9%。1993年,李鹏的政府工作报告提出今后五年实现工业总产值平均每年增长15%,“争取城镇居民人均生活费收入平均每年实际增长5%左右,农村居民人均纯收入平均每年实际增长4%~5%”。1994年的政府工作报告表明,农民上年的人均纯收入仅增长3.2%。虽然政绩考核制度和政府工作的GDP思维带有显著的历史连续性,但是即便对于GDP数字,新一届政府的权重分配也是和以往很不一样的,居民收入增长和国内(尤其是工业)产值增长之间的差距明显拉大。
    
    
      1993年11月,中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,为之后十年的改革确定日程并拉开序幕。改革的当务之急是分税制。虽然1980年代中期以后就没有再出现财政入不敷出的情况,但是《决定》还是将税制改革作为近期重点:“通过发展经济,提高效益,扩大财源,逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重,合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。”在一个中央至高无上的单一制国家,“合理确定”自然意味着财政收入向中央倾斜。同年12月,《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》强调“国家财力偏于分散,制约财政收入合理增长,特别是中央财政收入比重不断下降,弱化了中央政府的宏观调控能力”。分税制从根本上扭转了这种趋势,中央财政占财政总收入的比例从先前的30%上下陡然上升到55%左右;财政总收入占国内产值的比例则先从1978年的30%以上逐年下降到1994~1995年的10%,而后逐年上升到近20%,财政收入增速几乎是GDP增速的两倍。在“二次改革”过程中,中国增长的财富更多跑进了政府的钱袋子,而不是百姓的钱袋子。幸好,和西欧福利国家相比,中国财政收入占GDP比重还不算高;在一个选举体制不足以保证“取之于民、用之于民”的国家,政府越富意味着百姓越穷。
    
    
      近二十年来,直到唐福珍事件发生之前,社会对分税制的总体评价是正面的。毕竟,很难想象偌大一个国家几十年维持着原始朴素的中央单一税制,分税制当然是大势所趋。然而,令人匪夷所思的是,被某些学者称之为“中国财政联邦主义”的分税制竟然遭遇地方的顽固抵制,只是在经过中央强力施压和漫长的讨价还价之后才化解地方阻力。原因其实很简单——分税制在制度上是一次地方分权试验,在效果上则是一次在中央集权体制下自然发生的中央财政集权;分税制以地方分权始,以中央集权终,中央实际上集中了更大的财权。当然,如朱基总理在其新书中指出,中央财政的相当一部分通过转移支付返还地方,似乎地方应该“不差钱”。在一个民主机制不发达、选民无法保证官员对自己负责、政府财政的流向更可能是“三公”消费而非公共福利的国家,地方是否缺钱是一笔糊涂账。如果地方好好用钱的话也许确实不缺钱,但是即便如此也不能否定分税制的集权而非分权本质,转移支付本身就是中央集权的标志。更何况转移支付多采用项目资金的方式,不仅无助于解决地方政府的日常公益性开支,反而加剧了朱总理自己也承认的“跑部钱进”。
    
    
      与此同时,城市和农村土地政策也大体确定了改革基调。1993年的上述《决定》指出:“我国地少人多,必须十分珍惜和合理使用土地资源,加强土地管理。切实保护耕地,严格控制农业用地转为非农业用地。国家垄断城镇土地一级市场。”1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》重申了“以保护耕地为重点,严格控制占用耕地”的基本政策:“除国家征用外,集体土地使用权不得出让,不得用于经营性房地产开发,也不得转让、出租用于非农业建设……集体所有的各种荒地,不得以拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设。”
    
    
      中国耕地资源十分稀缺,当然要妥善保护,因而耕地保护政策看上去是不可能错的。然而,在城乡二元体制尚未消除、农业的制度性贫困没有根本改变的情况下,强行禁止农地开发而不予补偿就等于剥夺了广大农村和农民的发展权。更严重的是,1982年宪法第十条规定了城市土地国有和农村土地集体所有的二元所有制,1990年代以来被错误理解为农地城市化必须首先经过政府征收,才能进入土地一级市场实现交易。这样一来,强制征收成了城市化的必要条件;中国要发展,农村变城市,就必须经过征收。就笔者所知,这种制度在全世界是绝无仅有的,中国也借“发展”之路成为世界上最热衷征收的国家。在地方政府的强烈征地冲动下,耕地保护流于空谈。此后,征地和卖地成为地方政府的“最爱”,既能提高地方GDP,又能充实地方财政和官员钱包。惟一的缺憾在于,一旦政府和官员太高兴了,人民就会不高兴。
    
    
      另一方面,耕地只是农地的一小部分,不分青红皂白一律禁止农地的自由流转不仅是对农民财产的最大歧视,而且也极大限制了城市居民和工商业用地,导致城市土地供应紧缺和房价畸高。1994年,《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求终结计划时期的福利分房体制,“把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式。”和国企改制一样,住房改革也是为了“甩包袱”。国企改制确实有限程度提高了企业竞争力,但是产生了一大批没有得到适当安置的下岗工人;住房改革则激活了房地产市场并从总体上提高了居住质量,因而本来是一件好事,却由于政府垄断城市土地供给,并以“严格保护耕地”为由禁止开发农村“小产权房”,加上京、沪等大城市在工资、福利、教育等方面享受的各种特权聚集了大量人口,导致城市房价居高不下,广大居民长期承受着买不起房、看不起病、上不起学等多重生活压力。2001年,国务院颁布的城市拆迁条例进一步为政府征收居民房屋提供了便利,在全国各地产生了千千万万唐福珍式的悲剧,而所有这一切都是以“发展”的名义发生的。
    
    
      综上,在“南巡”讲话之后的十年中,重新启动的改革延续并强化了经济主义发展战略。在中央财政集权的挤压、征收制度的纵容、城市化“发展”战略的牵引下,各级地方政府纷纷诉诸“土地财政”;政府从土地或房屋征收过程中赚取的巨大差价取代各种“乱收费”,成为地方政府吞噬民财的最大黑洞。如果说政府财政占国内产值比例的提升是“国进民退”的标志,那么正常预算之外的土地“二财政”成为政府掠夺社会资源的便利手段。在这一整套“发展”思维指导下,中国社会越来越向两个不可调和的极端分化。在中央财政比例提高的同时,地方财政受到挤压;在地方政府和官员通过“土地财政”大发其财的同时,人民在忍受着高房价、高学费和低医保,相当一部分人被迫流离失所、常年“上访”乃至诉诸自焚等非理性行为;GDP指数年年高歌猛进,人民的幸福指数却不见提高;经济高速发展留下了高速公路和高楼大厦,也造成环境污染、生态破坏、资源浩劫……
    
      在很大程度上,当今中国正生活在“南巡”后十年确立的发展模式阴影下。2003年之后,胡锦涛、温家宝政府提出“以人为本”、建立“和谐社会”,正是为了在延续改革的同时部分纠正这种发展战略留下的诸多后遗症,但是效果相当有限,并未能减缓各级官员积极推动的“改革”与“发展”的巨大惯性,而“发展”的恶果却愈演愈烈。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》延续了“最严格的耕地保护制度”,但是同时提出“按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地,征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制,及时给予农民合理补偿”。2003年孙志刚事件发生后,新一届政府果断废止了收容遣送条例。虽然孙志刚事件催生了当代中国式维权的主流模式,但这一模式存在民众只是间接参与、维权成本高昂而结果极不确定等根本问题。2009年底发生的唐福珍自焚悲剧是“孙志刚模式”的翻版。面对巨大的公众舆论压力,国务院废除了城市拆迁条例并颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,城市房屋征收程序和补偿标准有所改善,但是未能从根本上解决地方“土地财政”问题,更没有改变经济改革单兵突进的权力失衡格局;虽然领导人曾在不同场合数度谈及政治改革,但是实质性的体制改良从未启动。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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