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既得利益阻挠改革 或以经济危机为代价/陈志武
(博讯北京时间2012年10月17日 转载)
    
      今天的中国要调整经济结构,靠经济改革带来新增长和新社会福利增值,空间已经很小了经历30多年的改革开放,中国又站在了新的历史起点。中国共产党十八大将在11月8日召开,意味着中国也走到了十年周期的新节点,中国将如何开启发展新局面,备受关注。
    

    
      改革开放已处深水区,相对早期改革,经济改革所要解决的深层次问题更加复杂,并且,多数与政府治理息息相关。耶鲁大学终身教授陈志武在接受本刊记者采访时表示:以前搞渐进式改革,“摸着石头过河”,背后有一个隐性假设,即“改革的动力始终在那儿”。
    
    
      但是,中国渐进式改革走到一定节点,经济取得成果,会制造出不同的利益群体,他们变成了改革的阻力,而非动力。因此,他建议未来实现经济增长方式的转型,必然启动以“减少行政权力、制约政府权力”为目标的政府体制性变革。
    
    
      与此同时,2012年的中国经济呈现出周期性特征:也进一步警示改革的必要性和紧迫性。在这一重要时点,如何凝聚改革共识,重启改革议程?
    
    
      陈志武教授长期致力于研究中国经济模式的变迁过程,将中国的事情放置在全球的格局下审视解析。他认为下一个十年,中国经济持续增长的动力主要有三个:土地私有化,国有企业民有化,行政权和征税权被制约、实现根本性地减免税,真正还富于民,使中国经济朝着内需和民间消费驱动的方向转型。
    
    
      审视渐进式改革
    
    
      《财经》:近年来,关于改革的共识出现弱化趋势,你怎么看?
    
    
      陈志武:原来所说的渐进式改革,“摸着石头过河”,直至改革走到终点,促使包括政治、经济、法治方方面面的制度不断提升。但这背后有一个隐性假设,就是在改革完成之前动力始终存在。可现在看来,当渐进式改革推行到一定时候,经济取得成果,制造出不同的利益群体,这些利益群体就会变成进一步改革的阻力,导致改革难以继续。
    
    
      从这个意义讲,渐进式改革存在内在的逻辑悖论。比如,房地产等行业已经跟“官权力”结盟,这时候要对“官权力”阳光化,在政治程序上加以制约,必然威胁到已经建立起来的官商结盟的格局,因为这会直接威胁到自身的利益。他们更愿意维持现有格局,拖延政治改革。
    
    
      《财经》:上世纪80年代的那些改革者,一部分“蜕变”为既得利益者,既得利益者从改革的动力变成了改革的阻力。
    
    
      陈志武:是的。现在为什么退休干部更有可能提出改革诉求?这说明部分在位的一些(当然不完全都是)既得利益者,更喜欢在不阳光、不透明、不被监督的环境中行使权力。在美国也是这样,总统和其他官员都不愿看到自己的权力受限制,不会主动推动限制行政权力的改革,只是他们受到美国三权分立体系的制约,没办法。因此反思起来,渐进式改革在最初有它的道理,是一个较好的选择,但由于其背后的逻辑悖论,到现在必须要改变。对中国而言改革是一个进行时。中国式渐进改革的结局如何现在还不能完全判断。
    
    
      1978年,邓小平提出改革,能成为整个社会绝对主流的共识,是因为那时日子没办法过下去了。但现在不同。
    
    
      《财经》:相较于早期改革,经济改革所要解决的深层次问题更加复杂,渐进式改革越往后阻力越大,你认为现在的改革动力如何?
    
    
      陈志武:最后可能难免以某种形式的经济危机为代价,触动政治体制改革的动力。一定是经济方面付出代价。没别的办法,人的本质就是“不见棺材不掉泪”。
    
    
      今天的中国,靠经济改革带来新增长和新社会福利增值,空间已经很小。如果其他领域的制度建设没有进一步变化,经济改革所能推动的事情并不多了。
    
    
      《财经》:我们注意到,伴随着社会发展,如今政府机构也愈显庞大。呼吁建立“小政府,大社会”的声音渐高。有消息称,中国新一轮的大部制改革势将必行。
    
    
      陈志武:在全国人大体系没有真正对权力监督制约之前,不要对“大部制改革”抱太大希望。过去的经验是,每次部委机构改革到最后都是机构更加重叠臃肿,否则公职人员的数量也不会随越机构改革越来越高。所以,首先要推动的是权力制衡机制,推动政府部门体系之外的权力制衡机制。
    
    
      这些年报纸和其它媒体很少提到“简政放权”,这类词在过去八九年很少出现。说明什么呢?在缺乏制约权力扩张的机制下,政府在增加新机构,而不会减少什么机构,政府机构已经足够庞大。
    
    
      前不久有成立民企部的说法,千万不要这样。就像当年成立工信部一样,说起来很完美:为了促进电信高科技行业的创新和发展。但这个部门出来后,与其说是促进,还不如说是阻扰电信高科技的发展,因为他们推出那么多新的审批和监管程序,反而抑制了创新的灵活度和自由度,调配研发资金的举措在相当程度上也把企业的注意力从创新转移到“跑部钱进”的路子上来。民企部如果成立,恐怕也会变成民营企业发展的阻力。
    
    
      人们出于理想化的愿望,指望成立这个部、那个委,然后给这些新部委做明确定位和分工,尽管起初的权职定位很清晰,但成立之后就没有机构去确保这些部委是否运行越位了、是否权力扩张得超出初衷了。你不能只管它们的成立,而不管之后的运行情况,不盯住它们的权限和尽责。没有人盯着它们,它们当然会不断扩权,该做的不做,而不该管的又偏偏要管。
    
    
      《财经》:事实上,我们一方面在责备政府规模过大,管得过多,另一方面又过多依赖政府,担心没有政府管可能更糟。这是一对矛盾?
    
    
      陈志武:前一时期,我们做了调研,几十个学生在中国十几个省市做了大规模问卷调查,发现大多数人相信政府,相信政府能解决经济增长、收入差距和机会平等问题,这的确是一个悖论。一方面,对行政部门做事的满意度降到超前的低点;另一方面却把什么希望都寄托在政府身上,什么东西都要政府管起来。
    
    
      政府作为一个概念,是很抽象的,人们容易相信它的万能,至少从愿望讲是如此。可是,政府在现实中必须通过具体的官员来行使权力,而官员也具备正常人的缺陷,也有自己的私心私利。我们不能把政府和那些具体官员分离开来,把他们看成两回事。
    
    
      稍微思辨一下,就很容易看到:你把资源、土地和行业的审批与管制权交给官员越多,就越对普通老百姓不利。交给政府的资源和管制权越多,就越对普通老百姓不利,越造成机会不平等、收入不平等,因为那样的社会就越靠关系,谁跟权力有关系,谁就能得到资源、得到审批,而普通老百姓最缺的就是关系。这样一来,官员管的东西和事情越多,普通老百姓的权益与机会受到的威胁就越大。最糟糕的局面是:人们对行政部门不信任、对官员不信任,同时又要政府什么都管。
    
    
      《财经》:受欧洲债务危机影响,包括法国、西班牙、葡萄牙在内的许多欧洲国家为降低政府债务,纷纷采取缩减机构,紧缩财政政策,减少公共支出。这些政策已在多个国家引发民众抗议。
    
    
      陈志武:美国政府开支已达到了很高水平,其实不只美国,西欧国家更是如此。换句话说,从西欧到美国、日本,各个国家的财政开支规模达到前所未有的水平,都向福利国家迈进。一方面开支膨胀,福利项目越来越多;另一方面征税空间越来越小,收支不平衡必然使财政赤字扩大,国债水平攀高。各国财政危机就成为必然。
    
    
      回顾历史,康乾盛世时期,中国人口大概3亿多,跟美国现在人口差不多。当时朝廷一年财政税收接近5000万两银子。这5000万两银子是个什么概念?当时,北京工匠一年收入24两银子,除以5000万两银子,朝廷一年收入是200万北京工匠的年收入,这个收入就可支付朝廷上下的所有开支,还差不多两年有财政盈余。
    
    
      去年,美国联邦财政税收是2.3万亿美元,相当于6000万美国人的年收入,加上地方财政税收,美国政府的税收差不多是9000万美国人的年收入。所以,今天的美国政府规模是乾隆时期中国政府的45倍多。
    
    
      有人会说,现代政府要提供社会保障、就业保障,还有那么多医疗福利,而乾隆政府没有那么多开支。我看,这恰恰是问题的症结,现代政府渗透到各个领域,管事之多达到历史高峰,其规模是否已经太大,需要缩小呢?
    
    
      况且,美国还是“小政府、大社会”的标杆。连美国都把政府弄得这么大,财政赤字日益增高,从西班牙到爱尔兰等西欧国家普遍出现债务危机就一点也不奇怪了。在全球范围内,各国都需要精简政府,否则难以为继,也威胁民间社会的空间。
    
    
      今天美国国会也好,欧洲各议会也好,都很难通过政治程序解决不断膨胀的政府福利问题。美国威斯康星州州长想通过一个议案,缩减州政府职员的福利,结果州政府雇员起来罢工,包围了州议会大楼。现在,希腊、意大利等国民众也上街游行,使总统、议员、各党派候选人都不太敢在缩减开支上动太多;在征税方面也难以动作。面对选民,靠政治程序终止福利国家过度膨胀的开支,很难做到,必须依赖金融市场来倒逼。
    
    
      《财经》:美国财政部公布的数据显示, 2012财年前11个月的财政赤字总额已突破1万亿美元。2011财年,美国联邦政府的财政赤字接近1.3万亿美元,为连续第三个财年超过1万亿美元大关。如何解读美国财政赤字问题?
    
    
      陈志武:有个数据对比,2010年,中国预算内外的财政收入接近GDP的35%,那年财政赤字为GDP的1.7%;美国各级政府税收为34656亿美元,占GDP的23.9%,美国赤字为10%,很高。但比较之下,美国之所以财政赤字高,是因为政府征税少,如果美国征税率达到中国35%的水平(而不是23.9%),那美国政府会有财政盈余。中国政府的财务状况好,是因为征税和预算外收入很高。
    
    
      美国历来是穷政府、富社会。财政赤字与规模较大的国债对美国政府的权力扩张形成一种约束。如果政府太有钱,老百姓的私权利就会受到威胁。这也是为什么古希腊、罗马共和国以及中世纪之后的现代民主法治国家兴起过程中,都是政府穷,有很多国债。
    
    
      想象一下,如果今天美国政府没有财政赤字、而是有万亿美元的财政盈余和政府财富,这万亿美元不太会退回给老百姓,民主党的议员会想法推出福利项目和建设工程,搞来搞去,必然导致政府权力的膨胀。政府权力扩张,对老百姓和市场的批评意见的接受能力会大大下降。
    
    
      一些朋友问,美国什么时候能把财政赤字问题解决好?我说,千万不要解决好,一旦解决好了,美国政府的权力就更加要扩张了。财政赤字可以某种程度上约束政府的权力膨胀。只要让他们比较缺钱,有赤字、有国债,才可以让这些政客不会像中国地方官员“那么牛”。
    
    
      与其耻笑美国的财政危机还不如更多地做一些反思:一个良性的社会,它的政府是应该有绝对的、不受制约的征税权力更好呢,还是政府征税权受到严格制约,把更多的收益和财富留在民间更好?
    
    
      《财经》:下一个十年,中国经济持续增长的动力是不是主要在于你一贯主张的土地私有化、国有企业民有化?
    
    
      陈志武:还有征税权受到制约,根本性地实现减税、免税。通过这三方面的改革,还富于民,使中国经济朝着内需和民间消费驱动的方向转型。
    
    
      《财经》:目前外需不振,消费乏力,中国经济出现下行风险,如何看中国经济存在的结构问题?
    
    
      陈志武:现在结构性问题很严重,很多学者都意识到,结构性问题必须要改革,但是,实际情况则是促进结构性调整、改变增长方式进展缓慢,某些方面反而倒退了。
    
    
      中国经济以外需而不是以内需驱动,其实是渐进式改革的必然。从逻辑上讲,渐进式改革不会以产生内需的制度改革起步,而是在不改变根本制度的前提下引进外需力量,由外需带动国内增长并松动既有利益格局。这样做就形成对外需的依赖而内需总是启而不动。而外需带来的早期增长培植了既得利益群体,增加了进一步改革的难度。因此,未来要实现经济增长方式的转型,必然要启动以“减少行政权力、制约政府权力”为目标的体制性变革。
    
    
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