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胡润忠:民主不仅仅是选举
(博讯北京时间2013年7月29日 来稿)
    
    作者:胡润忠
      

    民主是人类文明的共有成果。它起源于古希腊。而作为民主基本制度之一的选举制则是由和尚们发明的,[1]是东方文明的成果。当今世界,民主思想和民主政治制度广泛传播、遍地开花,成为不可阻挡的历史潮流。认真研究民主问题,广泛涉猎古今中外民主理论、学说,观察各国的民主实践以吸取经验教训,探讨理想的民主模式,有助于根据国情确立切实可行的政治发展目标并积极推动民主政治建设。
       
    一、民主不仅仅是选举
       
    选举制度是民主的重要组成部分。人的自然寿命有限,统治者当然也不例外。任何国家,不管民主还是非民主,都经常会面临最高权力的过渡问题。使国家最高权力有序过渡是选举最重要的功能。在缺乏选举制度的国家,最高权力的过渡可能伴随政局不稳、血雨腥风甚至导致国家的四分五裂。此外,选举还具有产生各级政府领导人、影响公共政策、教育选民、赋予政府及其领导人以合法性、惩罚不合格的领导人(如:通过投票将其赶下台)等功能。因此,选举的重要性毋庸置疑。但是,民主不仅仅是选举,不能把两者等同起来。西方国家以及程序民主论者把选举当成判断一个国家民主与否的主要标准(有时甚至被当成唯一标准):当一个国家具备公平公正的选举时才能被称为民主国家,否则就是非民主的。这样的做法有失公允。以选举为民主的唯一标准是一种简单的二分法,将世界上两百多个历史传统、国土面积、人口规模、经济发展水平、政治文化等等如此悬殊的国家进行这样简单的分类是不科学、不严谨的。按照这个标准,一个在选举方面不算公平公正但是在治国理政方面成就突出的国家和类似萨达姆独裁统治下的伊拉克的国家都被视为非民主国家。简单粗暴地将这样两类差别巨大的国家划分到同一类,对人们认识民主和建设民主都是有害无益的。下面以埃及为案例看看选举与民主的关系。
       
    埃及于2012年1月举行人民议会首次民主选举,穆斯林兄弟会的自由与正义党赢得总席位的近一半,成为人民议会第一大党。2012年6月24日埃及总统选举最高委员会宣布穆兄会总统候选人穆尔西以51.73%的得票率当选为埃及总统。人民议会和总统都经由选举产生了,然而埃及并没有成为民主国家。今年6月30号,埃及1400万民众集会,要求穆尔西总统下台。军方于7月3日将穆尔西总统软禁,任命最高宪法法院院长曼苏尔为临时总统,并宣布几个月后举行新的总统和议会大选。军方的行动受到反对派和示威群众的欢迎,但是激起穆尔西及穆兄会支持者的强烈抗议。
       
    埃及当前的政治动荡表明,仅有选举是不够的。埃及世俗自由派人士之所以支持军方推翻总统穆尔西,是因为他们相信,尽管穆斯林兄弟会领导的政府是民选政府,但它对基本的自由构成威胁。就宗教信仰而言,人们有信教的自由,也有不信教的自由。然而,“自由派辩称,穆尔西与穆兄会践踏法庭的权威,恫吓媒体,未能保护妇女与少数族群的权利,还不断向公共生活中添加伊斯兰主义因素--未来很可能还有更多类似的做法。”[2]
       
    根据吉迪恩·拉赫曼的观点,“埃及人为加油而不得不排长队,食品价格不断上涨,国内安全形势似乎日趋恶化”[3],这些经济、民生、安全方面的问题,也是促使数百万人走上街头举行反穆尔西示威的关键原因。
       
    再次,自纳赛尔通过政变获得政权以来,军队一直是埃及重要的政治力量,而且已广泛涉足很多经济领域,形成巨大的自身利益。军方推翻穆尔西总统也是为了保护其自身政治地位与经济利益。
       
    最后,埃及政治制度不完善(如:选举制度不科学、没有理顺各国家机关之间的关系、缺乏有效的弹劾机制);自由派、穆兄会等政治势力缺乏包括相互妥协在内的民主政治文化等等,也都是此次政治动荡产生的原因。
       
    二、民主的三个层次:文化、制度、实践
       
    (一) 文化层面
       
    政治文化的核心是主义,主义的核心是价值。民主主义、自由主义、共和主义是民主政治文化的核心。
       
    民主主义的基本含义是人民当家作主,核心价值是平等。它强调人人都可以平等地参与政治。多数决是人民进行统治的方式。多数有时指绝对多数(超过50%),有时指相对多数。在公共领域和私人领域的问题上,民主主义没有作出区分。多数可以决定任何事项,自由主义所强调的私人领域的权利不构成多数决策的障碍。实行统治的人不一定要具备高尚的道德。与之对应的制度包括直接民主,选举制,参与民主,全民公决制,等等。
       
    自由主义(不能同自由放任、自由散漫相混淆)的核心价值是人的基本权利。自由主义区分了公共领域和私人领域,认为政治应局限于公共领域、不得干预私人领域。人的基本权利和自由,如生命权、财产权、人身自由、言论自由、结社自由以及与法律正当程序有关的各项权利等应该受到保护。政府的恰当角色是既有能力保护公民在私人领域享有的正当权利又不能过于强大以至于侵犯公民的这些权利。为此,自由主义主张通过宪政、分权制衡等制度限制政府的权力、防止权力过分集中,通过法治的途径防止政府武断决策、非法行政。限制政府权力、保护公民权利,还需要发挥公民社会的作用,允许不同利益群体表达各自的诉求、维护自身的权益;需要政府增加透明度、接受民众的批评和监督。
       
    如前所述,埃及之所以出现目前的僵局,穆尔西与穆兄会没有尊重世俗派的自由是一个重要原因。
       
    共和主义的核心价值是美德、守法。共和主义思想起源于古希腊城邦国家。这些国家采用了一系列让权力高度分散的制度,以便公民能够“轮流地统治和被统治”。然而占人口多数的自由人和奴隶并没有统治权。只有公民才享有参与政治的权利,但同时也要履行保护城邦国家的义务。在此基础上形成的共和主义理论强调能促进城邦国家利益的各种公民美德,如勇敢、爱国、公共精神等等。随着时代的发展,共和主义不断被注入新的要素,如个体自由,法治,作为目的的政治参与等。共和主义也区分了公共领域和私人领域,认为全心全意地投身于公共领域的活动需要同时也能够培养最高的美德;统治者应该具有美德,具有献身于公共生活甚至牺牲私人生活的精神。
       
    共和主义要求统治者严格遵守法律规定。如果统治者不守法,民主便不能正常运行。
       
    民主通常采取多数决的方式,且具有扩张的倾向,容易侵犯少数的权利。因此,民主需要自由主义的补充,以保障每个人的基本权利。法国大革命留给世人的教训之一是以民主的名义肆意剥夺他人的生命,因此后来人们才开始重视以保护个体基本权利为核心的自由主义。所以民主离不开自由。共和主义强调统治者和公民的美德,强调公民在公共领域的义务,强调法治,因此很好地弥补了民主主义和自由主义的不足。民主、人权,需要借助法治才能得以实现。
       
    任何制度,都需要通过法治发挥作用。比如代议制。议员按民意决策,是民主;按其自身意愿决策,其实是精英作主。精英作主并不符合民主理念,为什么可行?因为有法治。法律规定了议员当选后的决策权,确保了代议制的实行。缺少法治,制度只能是形同虚设。法治不等于遵从法律。法治的前提条件是法为良法。对恶法的遵从不是法治。法治只能是良法之治。法治包括依法治理国家事务与社会成员遵守法律等内容。
       
    (二)制度层面
       
    制度具有多重功能,有的能同时实现多种主义及其所珍视的价值,民主制度亦然。这些制度具有特殊性,应该适合各国具体国情,而不是对他国制度的生搬硬套。政治过程大体可分为公民授权、政府行使权力以及对权力进行监督、问责等三个环节,国外与这几个环节相对应的民主制度分别为代议制、分权制衡、问责制等,其中每一种制度都同时实现了不同的主义及其价值。
       
    1、代议制。在代议制下,选民定期通过投票选举产生代表,由这些代表对国家进行管理。如果代表不能很好地履行职责,选民在下一轮选举中可以将其淘汰。这里体现的是人民作主的民主主义原则。选举的目的是将有道德、有才华的人选为国家的管理者,这些人更能够维护好公共利益,正如麦迪逊所言:“通过某个选出的公民团体,使公众意见得到提炼和扩大,因为这些议员的智慧最能辨别国家的真正利益,而他们的爱国心和对正义的热爱使得他们最不可能为暂时的或局部的考虑而牺牲国家。在这样的限制下,很可能发生下述情形:由人民代表发出的公众呼声,要比人民自己为此集会并亲自提出意见更能符合公共利益。”[4]代议制旨在选举产生能按照公共利益管理国家的贤能之士,与共和主义理念一致。
       
    自由主义强调维护公民的基本权利和自由,其中包括言论自由。一个人把自己关在家里对着墙壁讲话不能算是言论自由。侮辱、污蔑他人,欺骗,挑拨民族关系,违反法律规定的言论等等也不在言论自由的范围内。政治意义上的言论自由通常指人民具有表达自己声音的政治权利,它以影响公共决策为目的,是对着受众进行口头或书面理性表达的自由。需要表达的可以是观点、意志或利益诉求。由于民众数量众多,决策者人数很少,如果没有代议制,民众与决策者便处于分离状态,民众的声音很难传达给决策者,也就是说,民众的言论自由很难落到实处。通过代议制,民众可以同本选区的代表之间进行直接沟通,还可以通过后者将自己的声音传达给其他立法者,从而更好地实现言论自由。这是自由主义与代议制的契合点之一。此外,不同的个体、不同的利益群体都能够以打电话、写信、游说等形式将自身的偏好和利益诉求通过他们的代表带进立法机关,使得后者在决策时能听见方方面面的声音,尽量照顾各方利益,包括弱势群体的利益。因此,代议制有利于保护公民的基本权利。
       
    2、分权制衡。自由意味着多样性和差异,因为每个人的能力、机遇、教育程度、努力程度等等都不同,结果人与人之间在地位、待遇、影响、财富等方面便存在差异。例如,在言论自由下,能言善辩的人,媒体从业人员,知识分子等等的影响力就会大于其他人。自由主义承认这种差异的合理性。不过,如果听凭自由主义发展,听凭人与人之间的差异无限制地扩大,少数富豪就会凭借各种优势获得统治地位,从而实施财阀统治。这与自由主义坚持保护公民的基本权利和自由的原则是相矛盾的。自由主义解决这一矛盾的方法是对权力进行制约和监督。权力越集中,越不受制约,被滥用的可能性就越大,侵犯公民基本权利和自由的可能性也就越大。因此必须分权,并且让不同的政府机关之间相互制衡和监督。分权制衡是自由主义的要求。
       
    共和主义强调统治者要有美德,遵纪守法。分权制衡机制通过一个政府机关对另一个政府机关中逾越法律的官员或机构进行监督、制裁,既可以起到威慑作用,也可以清除不良分子,从而促使统治者遵纪守法。另一方面,不同政府机关之间的相互监督和制衡,可以促使政府按照公共利益进行统治,任何一个机关一旦背离公共利益,就可能受到其他机关的惩罚。分权制衡因而也符合共和主义的理念。
       
    民主主义者对分权制衡机制缺乏热情。相反,他们认为人民的多数可以对任何事情做出决策。不过,民主主义与分权制衡之间也有相容的地方,比如在约束政府方面,单靠不同政府机关之间的相互约束是不够的,对政府进行约束的最终力量来自人民。
       
    然而一般民众平时忙于生计,无暇顾及政府内部的事务,也缺乏对政府进行监督的信息。政府对权力的滥用,人民往往并不知晓,监督也就无从谈起。相比之下,这种滥用更容易为政府内部另一个机关所察觉。分权制衡机制的作用之一在于促使一个政府机关将另一个政府机关滥用权力的事实披露给媒体、公众,以便公众用投票等方式对犯错的政府机关进行惩罚。
       
    3、问责制。法治是民主政治的重要内容之一。法治要求民众和政府都遵守法律。如果民众不遵守法律,可以通过法律对之进行处罚。如果政府不遵守法律该怎么办?在政府由民选产生的情况下,选民可以通过投票对违法的政府实施惩罚。选举制度是民主主义的载体。
     
    政府内部的机构和官员数量庞大,而经过选举考验的只是其中的极少数(行政部门大量官员、法官等都不是经过选举产生的);选举的成本很高,且两次选举之间的间隔期往往很长;选民对政府内部的事务(包括政府的违法行为)所知甚少。这些因素的存在使得选举的问责功能很难有效发挥作用。对政府的监督,需要更多地依赖分权制衡机制――彼此独立的不同政府机关之间的相互问责。这种制度安排体现自由主义和共和主义的原则。
       
    奥唐纳尔认为自由主义、共和主义和民主主义聚合在国家的宪法和相当一部分法律当中,达尔提出的多头政体便是这些要素之间复杂而不稳定的组合。在特定的时刻特定的国家,政治争斗往往围绕什么是最佳组合这个问题而展开。[5]
       
    就埃及时局而言,如何在民主与自由之间取得平衡是一个重大挑战。
       
    明确各权力机关的权力、职责以及他们之间的关系,是民主政治成功运行的重要条件。 如前所述,埃及出现目前僵局的原因之一是没有理顺总统、议会、法院、军队之间的关系。
       
    (三)实践层面
       
    民主的核心是人民当家作主,其途径是民众通过相关制度安排有序参与政治活动。在实践层面,有些群众政治参与程度低,但这种现象不会否定民主参与制度的价值。这些制度提供了民众参与的机会,不参与者相当于自动放弃自己的权利,结果便是政治活跃的人作主,不参与者不作主。暂时放弃参与权的民众可随时回到制度渠道行使他们的权利。这样的机会和权利很重要。一般情况下,部分民众不参与对政治的影响不大。一旦遇到特殊情况,民众都希望参与时,民主制度能够容纳他们;如果缺乏参与的制度渠道,民众就会通过过无序的途径参与,结果会导致政治不稳定。民众作主的原则是多数决。民主实践中,多数决一般发生在选举阶段。决策领域,由于需要作出的各类决策多如牛毛、有的技术性要求极高,民众有权参与这些决策过程,但不大可能会作主;决策需要的往往是协商民主。
    
    [1] Giovanni Sartori, The Theory of Democracy Revisited, (Chatham House Publishers, 1987), p.139.
    [2] 吉迪恩·拉赫曼,"民主和自由不是一回事",邢嵬译,共识网(http://www.21ccom.net)2013-07-15。
    [3] 同 [2]。
    [4] James Madison,"The Federalist Papers No.10,"The Federalist Papers,ed. Clinton Rossiter, (New York: New American Library, 1961),p50.
    [5] Guillermo O'Donnell, "Horizontal Accountability in New Democracies," Journal of Democracy, 1998, (9.3). pp112-126.
     [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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