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张千帆:捍卫社会主义宪政权威与生命
(博讯北京时间2013年8月26日 转载)
    
    来源:《人民论坛·学术前沿》 作者:张千帆
    

     今年5月以来,反宪政言论甚嚣尘上。部分学者宣扬宪政“关键元素属于资本主义而非社会主义”、“是兜着圈子否定中国发展模式”、在中国“只能是缘木求鱼”等论点。一时间,宪政成了“敏感词”,成为继“市场经济”、“法治”、“人权”之后的观念“禁区”。其实,这套五六十年代腔调的话语前后矛盾、逻辑混乱,但是鉴于其在主流媒体发表后影响颇大,已经严重损害了执政党与政府的形象,有必要澄清关于宪政的基本概念与常识,以正视听、辨真假、明是非。笔者认为,宪政不仅没有“姓社姓资”之分,而且对于中国社会稳定和执政党的长期执政均发挥无可替代的作用。
    
    “宪政”的核心要义与常见误解
    
    宪法是什么?翻开中国1982年宪法,答案显而易见。除了序言和总纲规定了国家基本目标和原则之外,宪法主要规定了两个方面——公民的基本权利和政府权力的构成及运行程序。换言之,宪法规定了政府可以或应该做什么——履行宪法规定的权力,也规定了它不可以或不应该做什么——不得侵犯宪法赋予公民的权利。
    
    所谓宪政,无非是落实宪法的这些规定并以此约束政府权力。就像法治是依法治国一样,宪政就是依宪治国、依宪执政。事实上,宪政是法治的题中之义,因为法治中的“法”显然也包括宪法,而依宪治国、用宪法规范政治权力的运行,即为宪政的经典定义。根据《美国传统词典》的定义,宪政就是“政府权力受到统治者必须服从的法律体系之分配和限制的政体”。①由此可见,宪政就是宪法获得实施并有效约束政治权力的一种状态。在2012年12月4日举行的宪法颁布三十周年纪念大会上,习近平总书记强调“宪法的生命在于实施,宪法的权威在于实施”,这是迄今为止呼吁宪政的最强音。
    
    和法治一样,宪政本身无所谓“姓社姓资”。众所周知,市场经济不是资本主义的专利;社会主义国家也完全可以有,前面加一个“社会主义”前缀就成了自己的市场经济。法治也不是资本主义的专利,加一个“社会主义”前缀就成了社会主义国家的法治。那为什么偏偏宪政必然“姓资”,而不可能“姓社”?我们要实施的宪法显然不是1788年美国宪法,而是1982年的中国宪法;实施社会主义宪法,自然就是社会主义宪政。难道这也有错吗?反宪政者至今说不出一个所以然来。
    
    反宪政的社会危害
    
    反宪政主张貌似要维护纯种的“社会主义体制”和“中国发展模式”,实际上于国于民有百害而无一利。究其大者,反宪政言论至少有三个方面的危害。一是破坏宪法效力,助长宪法虚无主义;二是颠覆政体合法性,使执政权力丧失法律根基;三是破坏社会稳定,动摇长期执政的社会基础。
    
    破坏宪法效力。反宪政者有一个不合逻辑的出发点,那就是把宪政与宪法截然分开:一方面,他们不遗余力将宪政污名为“资本主义”,是不合中国“国情”的西方模式;另一方面,他们又不敢公然反对现行宪法。这种立场是十分荒诞可笑的,因为宪政无非是宪法的实施,反宪政必然意味着反宪法。至少,他们否定宪法的法律效力,要把宪法沦为无需落实的政治口号、说了不算的一纸空文。这种主张的实质是宪法虚无主义。其潜台词是这个国家虽说制定了一部宪法,其实那只是欺骗人民的文字游戏;中国实际上并没有什么宪法,国家权力不受任何法律约束。
    
    颠覆政体合法性基础。宪法虚无主义不只是缺乏理论逻辑,而是会产生实实在在的法律后果,也就是否定现政权的合法性基础。正如凯尔森指出,国家是法律创造的产物,国家权力在法律覆盖下运行。②一个国家的合法性并不体现于政府行使的权力。恰好相反,国家权力必须来自法律授权,法律赋予国家合法性和权力正当性。宪法是最高的法律,是区别良法与恶法的衡量标尺,也是国家合法性的终极来源。当今世界只有英国等极少数国家没有成文宪法,其政权合法性来自《大宪章》、《权利法案》、《人权法》等基本法律及宪法惯例。绝大多数国家都有成文宪法作为公权力的合法性基础。对于这些国家,如果宪法形同虚设,那么宪法规定的所有国家机构实际上处于不合法状态。
    
    中国1982年的宪法序言规定了执政党的领导地位,第三章又规定了全国与地方各级人大及其常委会、国务院与各级地方政府、各级法院与检察院等政府组织机构。如果宪法是一纸空文,没有任何法律效力,国家实际上在无宪法的状态下运行,那么所有这些机构的合法性统统成了疑问,它们所行使的权力也全部丧失正当性基础。如果全国人大及其常委会的存在合法性都有疑问,那么它们通过的法律也没有正当根基。换言之,假如真是按照反宪政论的主张,那么我们正生活在一个完全没有法度的国家。这难道是我们对自己的宪法、法律和政权性质所应当采取的态度吗?
    
    动摇长期执政的社会基础。反宪政主张不仅否定执政党的领导地位和政权的理论合法性,而且还将损害社会稳定并产生社会动荡等严重后果,进而腐蚀和动摇长期执政的社会基础。这么说绝不是危言耸听。宪法是保障公民权利的基本法,而“权利”不只是一个花哨的概念,而是关系到每个人的切身利益。如果没有私有财产保障(宪法第13条),人民的土地会随时被征收,房屋会随时被拆毁;如果不能落实平等权(宪法第33条),农民和农民工就要受歧视,随迁子女就不能在就读地高考……如果民主选举(第34条)有名无实,那么人大代表就不会积极行使职权,不对人民负责的政府官员必然会滥用公权;如果没有言论、出版、集会、结社自由(宪法第35条),人民的切身利益受到伤害也不能发声,那么公权滥用便更加肆无忌惮。
    
    如果宪法没有效力,政府权力不受宪法约束,人民的宪法权利得不到保障,那么平民百姓的基本利益就处于朝不保夕的状态,随时都可能受到公权力剥夺。这样的社会不可能幸福、安宁、稳定,而是必然充斥着怨气、不公、仇恨和冲突。社会悲剧和恶性事故此起彼伏,集体上访和大规模群体性事件愈演愈烈。试问这样的国家如何统治?长期执政如何可能?长期执政是建立在社会稳定和民心所向基础上的,但是如果公权不受宪法约束,人民的基本利益得不到有效保障,那么人民就不会拥护执政党,长期执政就失去了民意和社会根基。由此可见,如果采纳反宪政主张,最终会使政权同时失去理论合法性和现实合法性。
    
    推进宪政建设的政治与社会意义
    
    既然宪政关系全民福祉与政权稳定,推动宪政即为国家的首要任务。纵观中国与世界各国经验,推动宪政建设至少有以下五个方面的重要利益:一是有利于促进依宪执政和执政模式法治化,完成从革命党向执政党的转型;二是有利于保证和控制法律规范和政策的合宪性,防止法律规范侵犯公民权利;三是有利于维护执政党和政府形象,进而长期执政的合法性;四是有利于维护中央权威,通过法治控制地方违法现象;五是提高全民的宪法意识,让人民看到宪法对保护自己权利的用处并主动维护宪法效力。
    
    促进依宪执政和执政模式法治化。首先,宪政就是实施宪法、依宪执政,而依宪执政有助于促进执政模式的法治化,帮助执政党完成从革命党向真正意义的执政党转型。不可否认的是,共产党在1949年之前公开发表了大量的宪政理想,表达了对宪政的强烈追求,但是1949年掌握政权后,由于迟迟未能完成执政模式的法治化转型,在很大程度上仍然是一个革命党,此后30年政治运动不断,严重削弱了执政合法性。改革开放拉开了执政模式改革的序幕,1982年宪法的颁布标志着依宪执政的里程碑。宪法序言明确规定:宪法是“国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”如此明白无误的宣言昭示了执政党推动宪政的决心。既然宪法具有“最高的法律效力”,宪法应该和普通法律一样得到有效实施;任何人、机构或政党都不得超越宪法,尤其是执政党自身必须在宪法与法律框架内活动。
    
    有人提出,宪政不符合中国体制,因为宪法至上否定党的领导。这种论点是违背常识的,因为党的领导依据何在?不在别处,正是在宪法序言本身。如果否定宪法,也就必然否定了宪法序言规定的党的领导地位。显而易见,只有尊重宪法、施行宪政,才能让党的领导获得法律地位。有人接着问,如果确立宪法至上,如何协调宪法和执政党之间的关系?如何保证党的领导地位?关键不在于党的领导本身,而是在于党如何领导。是通过宪法和法律领导,还是由执政党领导人在不顾宪法和法律的情况下实行个人领导?如果是后者,那就不仅不是法治,而且也不是党作为集体的领导,而是赤裸裸的人治,显然违背宪法规定的执政党本身早已接受的法治原则。早在1987年,中国就在理论上澄清了这一问题,党的领导主要是体现于执政党领导议会制定大政方针,宪法和法律都是在执政党领导下制定通过的,但是执政党不宜直接干预具体的执法和司法过程,否则就违反了执政党自己肯定和承诺的法治原则。宪政有助于更有效地执行执政党体现于宪法和法律中的意志,因而不仅不和党的领导矛盾,而且恰恰体现和强化了党的领导。只要执政党控制了立法过程,并通过有效机制保证宪法和法律的实施,也就充分保证了自己的领导地位和作用。
    
    事实上,如果不能实现依宪执政,那么不仅宪法形同虚设,执政党自身的领导地位无从保证,而且法治也将流于空谈。这是因为宪法规定了人大之下的“一府两院”制度,规定了选举和独立审判制度;如果这些制度不能落实,那么人大代表无心履行立法和监督官员职责,党政权力高度集中,随时可以干预司法,也无从实现执政党自身早已认同的“依法治国”和“法治国家”理念。因此,虽然法治是宪政的基础,但宪政和法治之间不只是不同层次和阶段的关系,宪政同时也是法治的制度保障;没有宪政基础,权力结构高度集中,法治也不具备基本条件,最后只能蜕变为人治。只有推动宪政,才能实现执政模式的法治化,并完成从革命党到执政党的模式转变。
    
    保障法律体系的合宪性。作为国家的最高法律,宪法的有效实施有助于理顺国家法律体系,保证各级法律规范是尊重公民权利的良法,而非侵犯公民权利的恶法,并禁止任何违背宪法与法律的恶行。宪法第5条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”如果各级法律规范都是良法,那么官员滥用公权就失去了法律依据,官员侵犯人民权利就是一个简单的行政法问题,现行法治框架即足以解决。如此则不仅维护了人民利益,而且也维护了社会稳定,让执政党和政府在人民心目中保持良好形象。
    
    维护社会稳定和长期执政的社会基础。如上所述,只有当公权力受到宪法的有效约束,人民才得幸福,国家才得安康,社会才能稳定。社会稳定,政权才能稳固,执政党的长期执政才具备社会基础。宪政不仅是最有效的社会维稳器,也是执政党领导地位的法律源泉和长期执政的制度前提。
    
    维护中央法律权威,有效控制地方违法。推行宪政不仅有利于维护人民的基本权利,而且也有利于提高中央的法律权威。目前,一些中央政令之所以落实不力,主要原因在于地方既得利益设置层层障碍;“上有政策、下有对策”已经成为常态,严重削弱了中央和法律的权威。归根结底,中央政令之所以难以畅行无阻,首先是因为宪法得不到落实。具有最高效力的基本法都难以实施,意味着宪法规定的法律制定和实施机制形同虚设,一般法律的命运就可想而知了。
    
    提高全民理性能力和宪法意识。最后,宪政实践也是极好的公民教育,有利于进一步激发公民的维权意识和宪法热情,为宪法的施行提供强大的社会动力。虽然改革三十年来,中国公民社会得到巨大发展,但仍然出于种种原因不够理性成熟;网络的迅速发展极大促进了中国公民的理性和知情权,但是网上也不乏不讲理的“愤青”。公权无约束造成官员不讲理,官员无理无形中助长百姓无理;百姓只是权力体制下的顺民、刁民或暴民,而不是能够行使宪法权利、约束公权滥用的公民,从而进一步纵容权力滥用……要打破这种恶性循环,首先需要从政府内部改变风气;如果政府有诚意施行宪政,人民看到宪法获得实施、权利受到保障的希望,并从具体实施过程中学会如何将宪法适用于日常生活,那么越来越多的人会信仰宪法、自觉维权。只有人民起来主动捍卫权利,宪法才能真正得到有效实施。
    
    建立更有效的宪法审查机制
    
    综上所述,宪政于民、于国、于党均有百利而无一害;现行宪法能否获得实施,关系国家根本利益。反宪政主张要进一步架空现行宪法,纯属倒行逆施。另一方面,不可否认的是,现行宪法颁布30多年来尚未得到有效实施,从而也助长了一些不负责任的主张。而宪法之所以长期未能有效实施,直接原因在于宪法监督机制不尽合理,致使人大常委会释宪机制至今从未启动。③为了全面落实现行宪法,笔者在此建议建立更有效的宪法审查制度,在全国人大之下设立宪法委员会,由具备司法素质的人员组成,公开独立发表意见,并对全国人大及其常委会负责。④
    
    有人或许会提出,宪法委员会制度是否符合现行宪法框架?是否会“脱离党的领导”?如上所述,既然宪政和党的领导并行不悖,具体的宪法实施机制也不可能和党的领导直接冲突。当然,特定的司法审查模式可能不符合具体宪法规定,譬如宪政法院模式是否和议会至上相抵触?这个问题可以探讨,但是和党的领导地位并没有直接关系。宪法委员会模式尤其不必要担忧,因为它向议会负责,因而也是间接在党领导下运作。因此,“脱离党的领导”等各种担心实际上是杞人忧天,只能阻碍现行宪法的早日实施。更有建设性的措施是通过稳妥的制度设计和渐进的宪政实践驱除假想的政治恐惧,让人民和执政党都切实体会到行宪的好处。
    
    事实上,邻国越南在修宪过程中已经提出类似的主张。越南和中国同为社会主义国家,两国宪法的基本特征极其相似。和中国宪法略为不同的是,越南宪法在正文第4条明确规定:越南共产党是“国家与社会的领导力量”。在最近的修宪过程中,有的官员认为宪法审查制度不符合宪法第4条规定的共产党领导地位,但是修宪草案最终仍然加入了宪法委员会设计,可见上述疑问在越南已经不成问题。在现阶段,越南很可能先在国会内部建立宪法委员会,负责审查法律规范合宪性的日常工作,并对国会负责;国会可以通过多数表决,撤销其认为错误的宪法委员会决定。
    
    建立有效的宪法审查制度将有利于促进国家治理的渐进理性。目前国家各种治理文件政策性太强,连续性不够。宪法审查制度的建立将改变这种状况。一方面,大多数通过审查的法律规范获得宪法委员会的合宪性认可,进一步强化了这些法律规范的正当性和政治权威。另一方面,宪法委员会对先例的尊重能促进政府更加重视学者政策的长远影响,形成连续渐进理性的发展方略,进而产生流芳百世的判例和制度。只有这样,才能为中国宪政打下稳固的制度根基。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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