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解决地方债倒逼政治改革/陈虎
(博讯北京时间2014年1月03日 转载)
    审计署公布数据显示:截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任债务206988.65亿元,负有担保责任债务29256.49 亿元,可能承担一定救助责任债务66 504.56 亿元。这也基本印证了前不久中国社科院公布的政府债务数据。
    
    虽然审计结论是“债务风险总体可控”,但风险隐患其实并不小。
    
    政府债务总量并不低,如控制不当,仍可能出现快速增长趋势,2013年6月,地方政府直接和或有债务总计为17.9万亿元,比2010年底审计署公布的10.7万亿元增长了67.3%;省市县三级政府实有债务比2010年底增加38 679.54 亿元,近三年平均年增长率达20%,县级政府债务增长率高达26.59%;
    
    2013年起地方债已进入集中偿还期,2013年7月至12月和2014年到期债务占比高达44.8%,2015年和2016 年占比分别为17.06%和11.58%。有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;
    
    地方政府以税收等一般财政收入和土地及项目收益为偿债来源,由于基本面因素,面临收益低于预期问题,从而可能制约到债务偿还。
    
    “借到钱是英雄、不还钱无所谓”仍然是一些地方领导推崇的观念。地方政府谁会优先把到手的钱还给债权人,能拖就拖会成常态、信誉即便是破产,也不影响升官发财,而以集体决策失误名义亦能浑水摸鱼。
    
    中央经济工作会议把地方债应对作为2014年六大任务之一,说明地方债并不容小觑。债务总额多寡只是一极,是否会违约是另一极。而解决地方债问题,必须大刀阔斧进行三个切割。
    
    第一个切割是,要与界定地方政府职能相结合,配套疏理地方债形成的资产,那些是必须力保的公益性项目,那些是涉及市场竞争性项目,政府必须从涉及市场竞争领域中退出,涉及到市场竞争性的地方债资产,要全面进行评估并公开向社会逐步出让,来对应解决地方债的偿还。
    
    地方政府直接亲力亲为办公司,靠公共权力背书来参与市场竞争,不仅效率低下和浪费惊人,还会成本高企和出现大量贪腐,所以,政府职能上的切割,需要政府在投资项目上的进行红线划定。这样的话,也可在相当的程度上控制住地方债规模和投资范围;
    
    第二个切割是,地方债要与土地财政进行切割,从现在起,中央要强制性要求地方政府不能再以土地收入承诺进行举债,以前的不能借新还旧。
    
    2013年政府出让土地收益超过3万亿,地方政府事实成了最大房地产开发商,而无论之前的土地财政收入多少,地方财政基本是寅吃卯粮,土地财政手到的钱已花掉了。截至2012 年底,11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34 865.24 亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。
    
    地方债与土地财政过分紧密并唇亡齿寒,导致只有房价拉动土地价格不断上升,才有条件偿还债务,这显然是一种恶性循环。房地产绑架政府和经济,一旦房价形成向下拐点,将极大的加剧地方债风险;
    
    第三个切割是,解决地方债必须与政府精简机构和人员同步,“政府税收等一般财政收入”已够庞大了,仍入不敷出只能满足“吃饭财政”的重要原因之一是机构过分臃肿和财政养的人严重超编。如果这样的问题不改变,在偿还债务和“吃饭财政”不能两全情况下,地方政府只能是先保“吃饭财政”而放弃偿还债务。
    
    “以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源”就未必可靠。如果出现地方政府资不抵债情况,机构过分臃肿和财政养的人严重超编还没有主动性改变,不妨抓个别典型,敢于进行破产尝试,以对全国产生警示作用。
    
    地方债高度捆绑了金融业,因为地方债的资金来源的大头仍是银行贷款,另有相当部分个人银行资金,也是通过信托等非银行金融机构流入到地方融资平台的,问题很棘手,如果地方政府出现资不抵债,到期债务就无法偿还,会连锁引发金融系统性的风险,甚至传导到社会稳定。中央敢于把地方债问题摆在桌面上,至少是重大进步,现在下手切割也许还来得及。
    
    除了三个切割外,出台债务风险预警机制,严格政府举债程序也是必要的。中共中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》称:要把地方债纳入官员考核指标之内,已离职的官员,亦将追究相关责任。这也会对地方债良性规范起到一定的牵制作用,但眼前当务之急是需要给地方债打开个口子来泄泄气。否则,再往大吹,很可能会崩的。
    
    2014年,地方债的问题躲不过,但愿可倒逼改革,变危机为生机!
    
解决地方债倒逼政治改革/陈虎
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