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周其仁:改革仍属于半拉子工程
(博讯北京时间2014年5月27日 转载)
    本文是周其仁教授2014年5月11日晚,在北大国家发展研究院BiMBA为MBA同学特别开设的“国家发展系列讲座”上的发言:
    
       《中国为什么要全面改革》这个题目是举办者提出来的,比较大,但是我要讲的蛮简单。

    
      因为就这么三个层次,第一个层次是对这个题目直接回答,为什么还要改革,就是改革没有完,没有完到什么程度呢?我们1978年以来的改革开放从制度变化来看,成就很巨大,但还是有“半拉子”工程。很大的一个楼,样子是有了,但是在一些关键的部位还没有弄懂,这是第一个层次,对今天讨论问题的一个判断。
    
      第二个层次是把这个问题反过来,不改行不行?难度很大,改了30多年,很多的地方还没有完成,干脆不改了,能不能应付得下去,这里边有一些思考。
    
      第三个是讨论一下如何要进一步改,会面临哪些问题,这个改革就是说改革的逻辑,主要是这么三个问题。
    
      我先讲讲怎么样来看现在这个改革的“半拉子”工程。因为我们说改革持续时间已经是蛮长的了,从1978年到现在已经三十多年过去了,计划经济也没有搞这么长时间,1958年有点乱,一直到1978年也就是二十年,二十年形成的体制改了30多年,还在改,这本身就是一个问题。
    
      值得反思的一个农村制度陷阱
    
      我从我自己的一些观察和研究当中分别谈谈,为什么我们这三十多年的改革还是未完成的工程?我们先讲讲这个农用地,这是中国改革最早发生的一个领域,实际上三中全会之前,内蒙等各个地方已经开始发生变革,从原来的集体耕作,慢慢改成家庭单一生产为主的单一体制,这是跟十一届三中全会差不多同时发生的,实际上可能还早一点。按道理说从观念上这已经没有太大争论了,家庭联产承包责任制,已经成了农村的基本经济制度,不但有当年的文件,也有2002年中华人民共和国的土地改革承包法,也就是说改革的成果已经写进法律了。每次的重大政策文件,无论是十一届三中全会,还是十八届三中全会,讲到这个问题,就是要坚持这套流程的基本生产制度。
    
      但是仔细去观察,就是在农用地方面,用来种田那块地,这里边还有一些尾巴没有解决。什么尾巴没有解决呢?就是说农民家庭人口变了以后,这个地要不要调整?这听起来是很小的一件事情,但是很大的一个困扰,为什么我们大家困扰呢?因为农民家庭人口在变,而且不同家庭人口变化趋势不一致,有的儿子娶媳妇儿进来,有的是女儿要嫁出去,老人家走……方向也不一定是一致的。所以有的家庭人口会增加,有的家庭人口会减少。人口变动,土地要不要调整?你要调的话,所谓长期不变的承诺就落空了。长期不变,会有什么后果呢?有一个今天来看或是说从将来来看的后果,土地怎么样转出去?好几亿人出去打工了,农业土地应该可以通过转包形成较大的规模,那么你要签约,这个约算不算数?从期限来看我们的改革已经很配套,一开始叫做十年不变,十五年不变,三十年不变。2008年三中全会写了叫做长久不变,长久不变的期限内,农民的土地是不是可以自由的流转?是不是可以签约给别人去种?这些制度障碍没有变。但是签约不管用啊,这涉及到人口变动要不要调整的问题。
    
      我们城里人不太知道有这个问题的存在,但这是一个非常深的一个农村制度陷阱。
    
      中国五千年文明,三千年农业文明,有文字的,从来没有这个制度。一个家庭人口变了就要调地,这个制度从哪来的?集体制度不能退出来,生在这个地方,所有人天生就是这块地的产物,老子的土地进了社,儿子就是社员,儿子的儿子也是社员。1986年,1987年,1988年,在贵州、遵义等地就做了不调地的试点,因为看到农民家庭不断要调地影响农民投资土地。固定地后,人就会好好的在土地上投资,上农家肥,保持地力,所以有增人不增地,减人不减地这个改革试点,这个试点在当地虽然很困难,但是坚持下来了。2000年我还专门回去看了一次,当年在湄潭做过调查,坚持25年,就是增人不增地,减人不减地,大家问增加人口多的农民家庭怎么办?现在来看这个制度起到了一个作用,就是人往外面走,当地有几十万的荒山荒坡,如果土地不再分,人们就会过度依赖在这个土地上,人口多了,劳动力就会往荒山荒破去努力,所以今天湄潭几十万亩荒山荒坡开发得蛮好的,但是还是有出去经商的。
    
      仔细看看相关法律,比如说农村实行农民自治,村庄自治,我们镇上的政府机关到乡镇这一级,再往下的行政村是村民自治写进宪法,第一条就是土地制度,村民自治,村民同意就要照办。土地怎么承包,很多农民说我要调地,那就调,不是每年调也是隔几年调一次,所以农民在这个土地上还是双轨制。用湄潭这个办法,增人不增地,减人不减地,家庭土地承包的边界是清晰的,长久的,有利于进一步市场化契约。还有一些误区认为这个边界应该是变动的,那么对进一步发展带来好处问题,但你农民敢不敢对土地进行投资?投资了过两年这个村里说要重新调地你怎么应付?所以从这个角度来看我们最早改革的领域——农业用地里头有很多的问题没有解决。
    
      农村集体用地一直存在制度歧视
    
      农村、城市还有一块地叫做建设用地,这个问题就很大。今天无论是上访还是什么等等刺激人感官的新闻,都跟卖地有或多或少的关系。你说国家工业化,城市化搞建设,这些土地就是专门来搞建设,这是所有国家都会发生过的一个过程,为什么在我们这里改革了三十多年,这块地怎么利用还没有搞好。关键是一部分改了,一部分没有改。
    
      改革的部分是1987年,1988年全国人大通过的立法。原来的土地,包括国有土地,公有制,那个时代下认为土地是不能随便改的,土地买卖,土地租赁,似乎种地要引起严重的社会问题。所以我们在1988年之前的宪法、土地管理法、刑法都是制止土地流转,但这样的规定为我们改革开放引起了一个摩擦。因为外商来,得给人家拨一块地啊,人家不是国有企业,外商来落地,要办厂。所以当时就围绕着这个问题做了很多的试验和调查,参照了很多。最后一个办法所有权不能买卖,不能租赁,不能转让。但是土地的使用权可以买卖,可以转让。
    
      但是,全国人大在改这么一个重要的法律的时候,大家去看1988年的宪法修正,前面写中华人民共和国的土地所有权不得买卖,不得租赁。但是后面加的一个,土地的使用权可以依法转让。这是1988年宪法里写进去的,什么土地的使用权可以转让呢,没有讲。那么中华人民共和国就两种地,一种是城市的国有土地,一种是农民的集体土地。宪法这个原则从字面上来讲这两种土地的使用权都可以转让才对。但是,当时宪法里写上一句话叫做可以依法转让。那个法在当地是没有的,宪法原则通过,然后组织起草,然后1990年才把这部土地转让的细则和规定出台,出台了以后变成了城市国有土地转让,集体的土地没有讲,也没有相应的立法。那么你到广东珠三角看实际情况,港商、台资、外资来的时候,既占了城市的国有土地,也占了相当一部分农村的,集体的。你到南海看,相当一部分的地都是农村用地,港商一来了就用,但是我们上层建筑给了法律空间的时候,仅仅给了城市土地的使用权,没有给农村的土地转让提供框架。这是第一条。
    
      第二条我们已有的城市建设用地用完了,要扩大,这些年工业增长很快,城市扩张很快,怎么办?怎么就扩大这个土地。我们改了30年,这一点上没有改,就是征地的办法。政府有权,为了公共利益可以征用农村集体用地。不是公共利益,商业的,比如批块地建高尔夫球场,不是农业用途,修一个写字楼,搞一个商场,搞一批商品化的住宅这都不是农业用途啊,是不是为了符合工业利益可以征地呢,没有很好的司法解释。但是实践当中全部是用征地解决,这个一个强制性的,不是你不愿意不行,愿意就行的,这个规定是政府有权征,政府决定怎么赔偿。那么早年政府的财力也有限,为了让政府有限的财力可以搞更多的国家基础设施,搞公共设施,所以我们早年的立法是倾斜的,向城市倾斜的。怎么表述的呢,政府征一块农民的地,怎么补偿,你这块土地原用途产生的收益,我们过去三年的收益的平均值不超过20倍,1999年土地法就是这个,这个不能怪地方政府,不超过20倍,上限发给你,下限是多少不知道,这个变成了什么呢,今天在法律框架下我们地方政府就可以一手到农民那里去征地,另外一手向市场竞拍。这种情况持续发展形成了一个今天叫做所谓的土地财政,其实不止财政,这块地拿来押给银行,从银行贷款。
    
      这个一方面我们城市的基础建设突飞猛进,但是另外是很大程度上是对不起农民。造成了很多的矛盾都是从制度性的安排里面来的,最大的麻烦是什么呢,最大的麻烦是农民看着政府把他的农用地变成商业用地,看着地价涨起来,农民慢慢会理解这个现象,尤其是后进城市的农民率先影响。他想为什么我不能分享到一部分呢?所以就开始闹,就开始要求提高补偿。当然我们的国家法律在这个方面做过一些调整,从原来不得高于20倍,后来变成30倍,后来超过30倍经过国务院的调整可以增加。征地这个定性的事情没有改变,商业用途允许农民作为土地的所有者,把土地作为要素拿出来,参加市场活动,我们一直没有开这个口,那么你不开这个口,经济有这个需要,我们就冒出很多的法律以外的边界现象。城市周围一个城中村,城乡都接受,农家乐,集体土地,盖一些设施,主要做城里人的生意。
    
      再往下第三步是争议非常大的小产权房,这些土地上盖,但是卖给城里人,或者是长期租给城里人,这个就变成了现在的乱象的事情,我们的首都天子脚下,周围的小产权房是没多远就可以看见,我们在北京大学骑自行车,三十分钟之内必有小产权房。
    
      那里边还有更敏感的一块,集体的建设用地有一块是老乡的宅基地。那说到宅基地,这条线就更长了,按照正统的经济理论,生产资料是公有制,消费是不应该搞公有制啊。宅基地是生产制还是消费制啊,过去划分是消费制,所以宅基地一直是农民的私人财产。我们什么时候宣布把这块地说成是集体的地呢,是1961年搞人民公社的时候,当时提出来,毛主席最后修订,当时八届十中全会批的,通过这个文件,里面突然冒出一条生产的所有土地,包括山林、宅基地等等的都是国有的土地,不得买卖,不得租赁,不得转让。突然冒出这么一条,同样这个文件在后面的条文里面又提到了一条,农民的房子,宅基地上盖的房子是农民的私人财产,可以买卖,可以租赁,可以赠送。如果要买卖找一个第三方做中间人,就可以根据契约,根据市价完成交易。
    
      以前的房子是可以转手的,房子和地是连在一起的,要转房子,底下的地就跟着走了,后来包括文化革命期间,农村很多房屋带转制,怎么转,就贴一个房屋的转手合同,好像没有底下这块地。事实上是连在一起的,我们上层建筑里面提供的游戏规则,实际上是天天制造一些麻烦,房屋转了,地怎么办?甲方知道没有地,都是悬空式,我的房子卖给你,大家同意,拿过去,底下那块地怎么办?好的地方给你办过户,房子过了,土地也跟着过去。有一些地方很麻烦,老乡就房子自由再买卖,底下那块地是封死的。这是讲过去。
    
      等到城市土地市场一起来,这件事变了,城市地价慢慢往上涨,那么那些首先靠近中心城市的,靠近高地价地区的宅基地,他的相对价格已经发生变化了,总有人因为这个价格发生了变化,就做出反应。而我们的法律架构不给这个反应提供空间,没有让这个反映可以顺着合法的通道来完成,这里就派生了很多的概念问题。所以你说有多复杂,不就是一块地吗,全世界城市化,工业化都用到土地,一部分土地要转用的。事实上搞一些农业用地,总有一些拿出来盖厂房,盖城市,可是我们的框架下变成了一个及其复杂的问题,农村的一块建设用地,已经不能种粮食,种庄稼的地了,现在为止法律上定的是只给农民自己的,宅基地,哪家到年龄要一块,在农村谁不要谁吃亏。所以现在二点几亿农民进城,宅基地还在发展。如果办一个乡镇企业,占了这块地,这块地农民只能自己搞企业,企业垮了,这块地能不能弹出去,没有法律空地,唯一能做的事情是把宅基地和乡镇企业的地赠为国家所有。只有国家所有的地才可以市场,我们的市场化改革怎么办?本来挺好的经济上的事情,因为土地在升值,但是升值这套架构没有完善处理里面每一个环节利益在分配,就变成了社会化进程,城市化进程,社会矛盾也会进来,经常会冒出来很多你看了就心理发紧的,动不动哪里就要点着,动不动到门口竖一个国旗,我现在有一点经验,中国老百姓哪里竖国旗的,就是要涨价钱。为什么用这种方式咱们也不知道。你退后一看不就是一块地吗?这个就是一个要素,怎么那么复杂。那头政府征来的地,是不是用得很好呢?现在来看的话这个问号非常大。因为他的地价拿到地了,他就不会好好的配置了,所以你看我们这个城市为什么这么发展,这次的城市化,城市得有一个边,城市不能无限的扩下来。产生的资源配置,工业配制跟我们的土地制度当中的“半拉子”工程有关,没有改到位,没有把所有的环节改到位,一个资源要取得,要有他的稀缺程度来反应,现在还做不到这点,一大片可以拿下来,只要有魄力,只要敢动用政府手里面的硬家伙,可以拿下来,下来用好了。你去看看,我们现在城市大部分的用的地铁,十到十五个亿,你看地铁修那么老远,地表上是什么形态,有的地方是脉冲式,蛙跳式的发展,农民不同意,就跳下去,插花式的发展,对我们管理社会的形成都是很有特点的挑战。从根上看就是我们这个改革有一些领域推进,有一些领域就迟迟没有推进。你迟迟不推进,你很难说服我们的国民,中华人民共和国是两种土地啊,是国有土地和集体土地,国有土地有流转的权能,集体土地为什么就没有呢?我们很多的事情对农村的歧视已经很多年了,这个问题上还要继续歧视下去,很多的农民和他们的领袖人物不接受。
    
      现在的麻烦就在这个地方,他们不接受,我是没有什么意见,问题是他们不接受。他也在看这个土地的公告,也在听到土地天价的消息也知道这块地原来就是他们的地,他就要求参与,要求分享,要求他说得通,也行得通的体制,来处理城市化过程中土地增值的再分配,这是很难扛得过去的,很多的矛盾。
    
      国企改革在停滞
    
      我们再来看国企改制,应该说我们的改革早就开始了,从80年代的所谓的放权,实际上就是在改传统的集体制,已经有很大的进展,过去国有企业哪有什么破产的,后来市场经济以后,有民企竞争,外资竞争,市场打不过,就要破产,这个问题是1996年,1997年开始大规模的提到议事日程的,改革很不容易,前后大概六七万原国有企业,为此我们从原来的靠企业保障工人,急急忙忙建立企业社会保障。就是一开门每一个企业都挺好,通过社会统筹来对质产业结构调整,对工人状况的变化进行普查。这个改革总的说来是推进是顺利的。但是有一条,他基准上现在不改革,就是盈利国企改革存在的问题。企业亏损资不抵债,无论是社会舆论和政策都支持你改制。比如云南白药方案做了,基本上都要干了,最后叫停了。叫停的原因是整个社会对盈利的国企要改的必要性没有全面的共识。还有一个困难,盈利的国企怎么样给他资产定价,混合所有制的混合,国有资产算多少钱,我其他的民营的,自然人的可以进来,在这个平台上达成一个新的企业结构,没有提到这个问题。
    
      国有企业一一个别去谈判当然会留下这么多问题。再加上郎顾之争啊最后都叫停了,叫停了形成了什么,盈利的国企怎么改?但是你仔细的研究盈利的国企是不是没有改的余地了呢?有的,因为什么叫做盈利啊?我们首先很多大片的国有资产,包括中石油,那个石油储备,包括我们国家通讯公司运用的网络,我们煤炭集团的煤矿储备,这些交给谁去经营都会有一个产权,有一个是租金啊,我们没有把这个从已有的国企的账上抛出来,也没有制度去收取这个属于全国人民的公共资源的租金。他算进了国企的盈利账里,这是一条。
    
      第二条,国企是全国人民的企业,全国人民企业盈利,那个应该给股东交钱吧,我们多少年不交钱了,就把这个利放在国有企业里。当然壮大了国有企业的发展动力。但是从国有权的关系来看,对所有者的资金,国有企业和民有企业有什么区别,都交税,如果国有企业的盈利不给股东,对不对?国家财政代表着全国人民的利益,交一部分钱,怎么表明你是国企。这个问题讨论来,讨论去,好,终于同意收10%,中央大型国有企业税后利润10%交财政。
    
      所以国企的盈利和所有制之间的关系没有完全。这两天财政部说再提高5个百分点,也就是说加上原来的10%,最后15%了,这是盈利部分的15%交给国家财政。至于说国家财政在多大意义上可以落到全国人民的口袋里去,是还有一个要改的东西,就是公共财政改革。当然了国企还有很多其他的优势。我们始终把国企看做我们国家政权,国家机关的组成部分。国企老总,你看改革到最后,股权问题,他在企业工作,他在市场里要和不确定性做斗争啊,他的竞争对手都是有接力的,我们的国企到此,2002年,2003年争论以后,这件事开始提到台面讨论,最后叫停,开始变成不管是多少万亿,不管决定是多大的影响,资本上没有约束,股权纽带上没有问题。这些问题表面和国企改革,盈利的国企要不要改,有很多的问题,实际上是半途终止,没有2003年以后进一步推进这些改革。
    
      至于说大型国企当中带有行政垄断的,市场在进入方面有障碍的,当年是拆分了中国电信,原来一家垄断,后来改成很多家竞争,电力改成南北部署,铁道准备搞,后来没有搞成,大行业动了几个,动了几个呢,到若干国有控制竞争,到此为止,没有进一步开放。没有进一步开放,当然比不竞争的状态要进步,这是我们要看到的。但是这个进步不完全。所以像这个领域的改革,无论是观念上,政策上,法规上,可以说是没有,所以通过这次提出在混合所有制基础上往前推,产品市场把过去的全部定价的多少,工业产品、农业产品,商业重组放开了,要不说市场差别比较大。
    
      资本市场政府管的太多太细
    
      要不说市场,你首先资金,现在在推就是所谓的利率市场化,那么资金和利率市长化是什么状态呢?是高度控制在这个行政手里,因为你看这个贷款,谁能得到贷款?我们的国家储蓄这么多,一个方面经济结构要变化,很多的地方要用钱,要用贷款来支持经济的成长。但是在这个贷款的分布上是非常积极的,都是大型,超大型企业集团,尽管小微企业喊了这么多年,推了这么多年。
    
      第二,早就认识到我们仅仅靠银行这种间接融资是风险非常大的,应该推动一部分直接融资,就是股权融资,但是改革了那么多年,我们现在资本市场跟我们整个的国民经济占比,所有的加在一起占整个资产的6.6%,大头还是大银行,超大银行,最后还是国家金融在后面顶着,一旦有问题,是国家行政规则的问题。这句话我听了大概二十年,就是说扩大中国的这些融资的比例,可是你看我们的股票市场,一个上海市场和深圳市场,不尽如人意,这就是为什么房地产畸形发展的原因,因为很高的储蓄率,很大的货币投放量。最后买什么去啊,有什么可投的。那么多公司,一千六百多家公司,想上市排成大队,但是监管方面是很紧张,每次IPO一开就担心这个市场被砸了,就变成一个很有意思的现象,整个经济在全球表现最好,股市的表现完全相反,不反应国民经济的综合,这讲到底是什么问题啊,要素市场的改革远远没有推进,包括外汇,包括人民币,包括直接融资和期货,更多的衍生品市场,行政管得太多,太细。如果说改革前是叫做部委直接管工厂,现在基本上进入到部委管市场。交易所能定的很多事情,现在交易所根本定不了。你一个交易品种要很多的部委去会签,最后要总理签字。
    
      我们很多的交易品种策划了20年,还没有推到市场上,一个方面是国民经济高速增长,各种融资需求非常旺盛,实体经济需要金融支持,这些问题是改革,要素市场问题上“半拉子”都没有做到。像教育、卫生、文化,这在国民经济中越来越重要的组成部分。你说教育竞争,什么竞争,最后是知识的竞争,知识最重要的是知识的生产体系啊。这比工厂还重要。可能我们的教育体制,某种程度上到底改了多少,这是全会提到了决定去行政化,常委会决定通过到现在,我在北京大学工作,我没有听到一句去行政化的任何一句,看不到有任何的东西。因为这先去谁吃亏啊,是不是?大家都讲,你出来宣布不讲的话,你不是很多会上不去,很多待遇就没有了,可是去行政化的教育体制,怎么样组织生产,怎么样组织。这些问题没有解决。
    
      医改这些年在供给方面没有进步
    
      卫生的问题,我做过一年多的研究,我们看到基本是误判,认为看病贵,看病难是我们卫生领域市场化较弱,一个时期是这么一个认识,什么叫做市场化,不是说永远收钱就叫做市场化,你准入是什么样子呢?允许不允许方方面面进来办医啊。我们的门远远没有打开,价格全部管制,全部要去送审,那很多的价格都在变动,我们单独对医务部门的很多服务价格定死的,调一次价十年。那么你街上的价是市场定,我们的医护人员不在市场里生活,他的生活成本市场定的,他的贡献,他的努力部分你是市场定价,他的供给的部分的努力怎么样达到充分点。我到很多医院问到底什么情况,说打针的不如打气的,打气的价格是市场定的,打针的价格是机关定的,机关很努力的给你定啊,考虑成本、算、实际应对。十年打气的价格发生多大的变化。
    
      所以今天大家抱怨医院的服务不好,这个价格体系下,还有人给你打针,挺不容易的。挺让人敬佩。然后把这个一个问题的根子算到医生头上,算到护士头上,引起很多不尊重医生的事情,引起很多医患矛盾的紧张,现在怎么收场。最近不错,把药品价格的上限放掉。那么要问前几年为什么要加上呢,天天搞宣布多少,限价限价。你到现场调查,你限一批,这批药品用不了,换一个牌子就来了。你再限一批,他再换一批,就这么玩,脱离供求规律。
    
      我们这些年医改有进步,进步在什么地方呢?就是需求扩大是一种进步,因为农村新医保,把原来不在保障范围内很多人覆盖进来,这是了不起的。但是供给方面没有进步,或者是说没有太大的进步。你先去好医院看,排队,医生的工作强度,很多说别到大医院来,到小地方医,这个问题很好。问题是他是不是就去就医了,你把很多房子刷白了,就叫医院了,有合格的医生吗,信得着他吗。我们说台湾也是这样,医改专家也是说就近医疗,台湾的记者我看还是蛮够水平的,就是在总统门口看,看总统夫人去哪里就治,全部直接去大医院,没有就近的。台湾很多的资源去搞诊所,最后医疗资源是要有合格医生,合格的护士,有品牌才能做到有效供给,不是快速的把一些地方迅速的宣布是医疗机构,患者就会认他是医疗机构。这个从医习惯有很大的顽强性。可是我们在改革当中这样看,对这些领域里边的规律,尊重是不够的。这个都会受到惩罚。台湾去看怎么样,这条也是没有成果,台湾的医改说搞得好,就是首都病人这一条,没有和改革的设计。有名的笑话就是说老张天天在这个诊所,有很多老太天天去,后来说老张没有来,他今天病了。病了就去医院,平时是社交文化场所。你这个国家收入增长那么快,城市化速度那么快,老龄化那么快,不动员很多人好好学医,好好行医,平衡不了。钟南山这次两会上讲医改,中心是医生的公益性,护士的公益性,我加一句话,还包括潜在的医生公益性,潜在的护士的公益性,现在很多院长的孩子都不学医了,社会声誉低,工作强度大,怎么样动员年轻人学医啊,这些问题不解决,过不去呢?
    
      城市管理体制跟不上人口流动变化
    
      城市,我们这个人口一挪动,城市化变化非常快,可是相应的体制进步非常慢,我们传统的城市的概念就是一个行政管理,农业文明的行政管理,一块地方,一片疆土,中心地区设一个管制,够级别盖一个城墙,这是我们的城市就起来了,我对于经济不动,继续起来的城市,历史上不是没有。但是那些外套的,景德镇叫一千年还叫镇,早就是大城市了。但是为什么?我们朝廷觉得他级别不够,佛山市叫做镇,中国四大古镇就有他,经济已经超过他的这个行政量级,近代唯一打破这个东西的,一个香港,一个上海,再加上沿海城市一批,后来建了租界,讲起来很屈辱。但是是冲破了原来的农业文明管辖范围的穿行政外套子的工程。
    
      改革开放以后农民一流动,往哪走,这是有道理的,他能赚到钱,有收入,他就聚了,现在整个城市框架适应不了这个聚。适应不了,你从底下看,三万人,五万人,十万人,五十万人,都叫镇的。日本五万人就叫市。说这个里边开会研究这个问题,这个背后涉及到的内容很深,涉及到国家这个城市设立体制,谁叫城市,凭什么可以叫城市。八十年代的时候,温州最早流动起来还有一套龙岗镇,农民自发聚起来,当时超过三万人,当时还讨论能不能农民集聚就形成一个城市。可是这样的事件最后不了了之。我们整个非常硬的行政框架对这些变化反应是非常慢的。我们还以上层建筑来传统的看问题,所以带来一些大量的问题,一些地方人口结构非常高,但是管理架构上不去,相应的提供不了,还有大家非常愿意去的地方,北京、上海、深圳、广州,每次去看,预测的人口数,规划的人口数和实际相差甚远,差一个数量级。
    
      上海市是2005年报国务院批准的,上海2020年规划人口一千六百万,现在就两千四百一十五万。离2020年还很多年,一个人一百平方米土地,配相应的基础设施,我们国有发展怎么两的。你想准备一千六百万,现在是两千四百一十五万,上海真是人仰马翻啊。都跟不上去啊。
    
      这些问题已经大量的提上日程。80年代还做过试点,搞计划单列市,试图让我们的城市冲破原来清朝就奠定的18行省的架构,但是从全局看这种试点没有推行下去。现在的经济是城市为中心的经济,可是我们现在从行政体制上省,省会城市叫做副省级城市,很多的城市经济容量很大,管理权限,很多的事情要省里面去批准,而省里面想直截了当一点,报什么问题议不了,所以也批准不了,很多的问题都是这个问题,唯一冲破的是直辖市,没有省管,后来把重庆升为直辖市,重庆的情况好很多,就是弄一个省压着他,可是全国来看,这个城市体制,这个行政外套和这个身体不适应,已经成为了一个国民经济发展中很大一个障碍。与此同时还有很多地方的人大量的跑,衣服穿着,级别还在那,还是县,还是地,人口普查的资料我看过,2000-2010年,十年期间,有九百多个地方政府单位的人口是绝对减少,但是架子还在,我们这个架子和实际人口的集聚不平衡。这个问题不解决,当然的改革当中最困难的就遇到了这个问题了,人口一流动,我们的很多国民待遇地方化,所在某一个县,所在某一个省,社会的基本福利,城乡至今不一致,不是一个标准,我们老对国外讲国民待遇,其实中华人民共和国的国民待遇之间也是高高低低的。这个地方财政好,就好一点,差就对不起。一流动这个矛盾就暴露出来了。因为你是一个国民待遇啊,国民待遇假设我们的基本福利要换一个东西,换一个对国家的认同。现在完全地方化,某一个县政府给的钱,我这个地方给钱,不是中华人民共和国给的钱。这个从长远来看很大的问题,所以要适当的进一步在财政改革中要适当的增加中央的事权,有一些开支就应该中央开,但中央政府是没有直接行政能力的。我们的模式就是中央管地方,地方管老百姓。中央政府到今天到底下去就是一个国税局,工作还是蛮有效的,真正给老百姓打折扣,我们中央政府没有这个能力,这是很大的传统时代的变动,形成这个变动时期,你这个国家的整合力,还有相应的财政、税收、福利、社保这些体制深刻的变革。所以我举这些方面是说1978年以来的改革成果我们都讨论过无数次,没有这个改革不可能有今天中国全球的地位。
    
    改革仍属于半拉子工程不继续改革不行
    
      但是仔细观察我们社会生活的方方面面,这个改革是远远没有完成的。这个工程很宏伟,这个建筑也看着很让人耳目一新。但是仔细一看最关键的部位,有一些部位没有封顶,有一些地方基本的改革步骤还没有迈出来,如果在进一步的变化中,不仅这些问题,最后的问题,这也是非常严重的问题。但是你看看官场风气,权力腐败,那是寸步难行。你看政策一落实,所有的高档消费就下来了,这是一个记录,这说明消费到什么地方了,是成就,但是像我这样的看到这种消息,我觉得我们这个国家在某一些部位出了严重的问题,怎么样高档酒的价格全线下去了,怎么会发生这种事情,多大的消费量,对市场价格都产生了影响。
    
      这表明了问题很严重啊,权力腐败很严重的。你看现在这么抓,我看这个新闻,你随便举一个人,铁道部长也好,多少钱多少钱,数字都很大。我比较吃惊什么问题,他们没有什么很特别的动作啊。我们曾经干的就是很正常在那上班,一上班就有好几千万。这一定是我们这个制度中出了问题。不是小问题,你不管经济总量,第二大,第一大,你比第一大大多少,这种现象很多,你过不去,因为人心当中不会接受这样的秩序,不会接受认为这是对头的。你收入提高当然很高,还要让人们觉得这个社会是对的,要没有这个感觉,收入很高,你不会觉得这个国家,这个非常的稳。
    
      这些方面加在一起是我所说的改革的“半拉子”工程。不是我们政治行政体制没有改变,不是说我们监督机制一点儿没有进展,有,但是远远不到位。权利本身的发展含金量之间不匹配,如果不把对权力的监督推上轨道,所有的改革成果恐怕都靠不住。
    
      讲那么严重,倒过来讲这个问题,不改行不行?有一条路改革这么难,这么难,算了,不改行不行。我想说不改还真不行。第一,这种办法试点的工程,成就有,问题也是有。这个有一个对比问题,十根手指摁一只跳蚤能按住,等到你一根手指摁十只跳蚤就来不及了,就按不住了。你看现在的体系的事情,你可以说是突发事件,这么大的国家,偶发的,概率很低。但是这种事情多了以后,你真得想跟我们改革之间的关系。你征地制度,卖地制度,政府可以一手征,一手卖。不改行不行,你将来按都按不住了。
    
      你这个所谓的权利腐败这种事情,你将来按得住,按不住。我的结论是按不住的。你与其等到按不住的时候后悔,不如现在趁问题没有严重之前下决心,这是第一点。第二点麻烦,人口统计学。现在这个社会主流人口早不是我们这样的人。我是在几年前就认识到这条真理的。我们一讲改革,改革对不对,因为有一个改革前的参照,我们好歹下过乡啊,好歹经历过这个时代的所有的场景在脑子里边的记忆,所以一看改革开放就觉得这个要讲,什么毛病来看,这个进步是显著的,问题是这不是主流人口了。主流人口是80后。来到这个世界上参照系和上一辈人不一样,这个通讯,这个信息开放之后高多了,我是1985年第一次离开中国,第一次安排我去南斯拉夫,我必须先去社会主义国家。南斯拉夫把我们看得目瞪口呆,按照1985年标准到现在,中国发生的变化。所以这茬人再怎么说,有一个基准。再加上七八年以后邓小平恢复高考才考上大学。所以怎么说,你对已经有了改革政策了,你总是有一个基本的东西。主流人口不这么看问题,你看主要的消费者是谁,主要的工作者是谁,我去阿里巴巴,我看每一个事业部,讲起来这个事业部都是这么年轻的人。每个事业部自己定这个游戏规则,休息的时候干嘛,我去访问了事业部,休息的时候全部打倒立,我是没有见过这个场面,一到休息的时候,都倒立,有人讲话的时候,都躺在地上,一大厅的人愿意怎么坐怎么坐,这个时代不是我们这些人的时代,他们怎么看社会,他们认为什么是对的,什么是应该的,什么是可以接受的。这个事情没有,如果要跟这个东西扛,没有胜算。人口统计,还有90后,还有2000年后呢,一茬,一茬可快了,他们有他们的看法,有他们的语言习惯。这是第二条我认为非改革不可。你不改革,不能满足他们。所以大部分人怎么说他觉得听听。年轻人不一定,他的标准不一样。
    
      第三条是我着重想讲的一条,什么叫做“机会损失”,每一个企业,每一个组织,同样花的时间,最大的力量能得到多大,如果得不到就是损失,就是丢了,丢了什么,丢了机会。
    
      你从未来来看,中国五千年文明,今年说是第一大,但是早就是第一大了,唐朝就是第一大,然后还挺高兴。机会损失多少?应该做得多好。
    
      所以30年改革到今天,进一步改下去,我相信以后的人会觉得很可惜。因为你能得到的东西,其实是很大的。这是我要讲的第二个层次的意思。加起来来看就是不改革不行,混不下去,此起彼伏给你出难题,给你出状况。另外主流人口变了,年轻人当道,他们的参照系,他们觉得社会应该是怎么样,越来越主导地位。第三个从我们国家长远来看,我们应该有很大的一块所得,拿不到是我们对不起这个国家。从这个角度上讲问题,这个改革,进一步推进改革,恐怕是满足不了。
    
      怎么改革这里边有很多的讨论,第一,得摸着石头过河,现在三中全会提法要把顶层设计和摸着石头过河结合起来。我们看起来顶层设计,主要还是基本方向的确立。这个国家到底往哪一个方向走?这个东西完全是从每个人想法概括问题,要有一个整体。我们国家有过,一直是有整体想法。近代以来救亡图存啊,日本人打到中国,占中国国土,中国的整体意识是保国。等到抗战胜利以后,他是一个民主建国。1953年以后这个整体的看法现在来看升级升得过快,原来是18-20年的过渡,新民主主义,多种经济成分,发展生产力,四大纷飞,但是1953年以后把这个筹码加大,加大形成目标社会主义。赫鲁晓夫一上台,我们共产主义和苏联较劲,谁先进入共产主义。本来想快的,最后退回来一大步。
    
      然后不认这个账,以为中国阶级斗争,通过组织不断的斗争可以冲破这个问题,然后就开始整体上所谓的到底什么是方向。文化革命的后期,周恩来为代表提出四个现代化,提出这个整体的想法。怎么叫做现代化,不是像原来想象的一个国家要先实现共产主义,你总要在当代变成生产力比较发达的国家。你总要让你的国民过上比较正常的,好的日子。要让你的国内在竞争中有一席之地,四个现代化,工业现代化,农业现代化,包括国防现代化,这是一致的。然后是改革开放。这个整体的想法我的看法虽然不是那么清晰,但是是一直是有的,不是完全没有。麻烦就在于怎么样实现,你很多的现实问题,四个现代化,你十亿人口,八亿是农民,怎么样解决这个农民问题。解决不了,怎么样做现代化。所以这个顶层和顶顶层层,我们看顶层这个东西不要很多。但是要明确,要持久。困难是怎么样从顶层一夜当中找到呢,实现这个目标的路径呢,我相信改革是同一个问题,现在基本的目标是确定的,市场经济。民主、法制、有各种表述,但是这三个关键词一定在里边。
    
      现在的问题就是怎么样找到这个路线来走,你像市场经济,那么多“半拉子”改革,往前推,这是第一个要解决的问题,改革的问题。第二个呢,这也是我们这些年研究中国这个改革经验的一个新路子,中国所有难题,讲破天,底下都有一些办法在准备着。中国不存在完全没有办法的问题。这个道理很简单,实际上就是有一些让人难受的东西,有人难受,总会有人来找办法来解除这个难受。问题是底找到那个办法,上层认可么?我们上层建筑承认不承认,给不给政策地位,给不给法律地位。这是我们这些年改革,你说推进的经验在这里,轱辘在那里,问题也在这里,现在很多的办法改革,不是说没有办法。问题是久拖不绝,不能上升为政策。
    
      现在北京说讨论,土地能不能流转,农房能不能买卖,到底下去看,温州的农房买卖造就蔚然成风。几十年了,问题是我们在这个现象面前提炼、概括、上升卡住了。我们老板说这个法律这么一句话,那个法律那么一句话,迟迟不修,迟迟不动。到最后说要宣布农房买卖,流转的时候,开了口子,开到哪以后呢,说本地的农业户口可以买本地农业户口的房子,从村扩大到一个县,我到底下去问,你说改革促进本县人,本县谁来买房子,没有。所以最近李克强讲一句话我觉得有道理,很多的事情不要再试点了,试什么啊。已经看明白了,下决心吧。我们现在把试点变成不改革的一个办法,实在扛不过去,试点,所以现在全国到底有多少个试点。试了以后要提炼,提炼了以后就变成政策,地方政策,地方立法,全国政策全国立法。现在法律的现象很丰富。讨论了半天有没有去看,都有。外汇买卖,你说哪没有,多少钱转不出去,多少钱转不进来,转不出去我负责。合法了没有?实际上到处都有,什么没有。
    
      当然,反过来的现象损害他人,损害社会,这个要制止。我们有很多的现象不损害他人,但轻而易举的知道是违规违法,打击不过来。我们人口有黑人,我见过很多大小伙子说我一生下来就罚我15万,一批这样的人。黑车,有没有。我打过很多次。基本规律就是白车夫跟不上的地方,黑车就停。为什么我们合法的服务那么差呢,上海的出租车到了杭州不许拉客回去,杭州的出租车到上海也不许拉客回去,白跑好几百公里啊,路上要油钱,要过路费,他不得急死啊。然后他就想其他的名堂,就各种名堂。最后就发生了,其实就拉着客回去,然后我们说打击,违法,违规,你看我们现在违法,违规这个词出现的频率。
    
      你总要让你的老百姓绝大多数人生活在法律的框架内,不要轻而易举的把老百姓轰到法律外面去,动多了人家不尊重你的法律,我生下来就是法律以外的,我怎么尊重你的法律啊,这一条问题在改革中不解决,我的看法就是把解决问题的东西合法化,就是这个问题。
    
      很多的办法,用不着重新想,当然,他很粗糙,他可能一个地方行,他能不能做一点加工工作,但是这个工作不难。我们最后脑子里有一套,哪怕一定要强加,把很多人无端的宣布放在法律框架之外,这个东西治理,提出这个社会治理没有好处。
    
      再下面一个利益和观念。很多说既得利益。所有经济体制都会形成利益,但是我的看法是观念的问题,利益是有观念的,怎么叫做利益,什么叫做损失利益。所以要高度重视这个关键领域,科斯一百来岁老人家最后研究中国,最后结论是中国参与市场开放的思想,关键是要有思想市场,不同看法可以讨论。讨论当中你让你整个社会的民主的观念逐步发生改革,你变化是重新看利益啊。你现在看我们城里人不准外地同学来考试,竞争会激烈。但是你是观念问题啊,贫穷这个领域你歧视他,你在别的领域受歧视,你高兴吗?人人在法律面前平等,这个社会才能有长远利益。这个利益和观念之间是有关联的,是有观念定义。而我们这个观念的僵化,80年代开始,关键是从解放思想开始,不解放思想,很多事情就这么干,认为搞包产到户就是走资本主义道路,这个筋很紧的话,很多就无法展开,我相信这个经验在今天是一样的。
    
      再下一个我们讨论是渐进,但是改革也是革命。这个东西怎么做,我们在讨论进一步改革,为什么很多改革拖下来呢,就是说慢慢来,慢慢来,关键的迈不出去。是不是迈出去关键的步伐和渐进就冲突呢,这个问题有人提出来,我同意我们是在同一个国家框架下完成的,所以当然是渐进的。无论经济、社会、文化、政治都不能说一天就把事情改革出来。但是最近并不妨碍有一些动作是可以做的事情深度,力度到位一点。你看演化论,猴子变人怎么变人的,爬行,怎么站起来的。不是慢慢站起来的,慢慢站起来很难的。你说做成这个动作怎么做,他是一下子站起来的,站不住,倒下去。过一段再站下来,时间长一点,再倒下去,再站,再站,慢慢的就站住了。这是一种进化论。改革一个道理。你有的时候不试不知道,不知道能站多久,站不住也没有关系,还有下一步。你看那个六几年河南、安徽、很多地方都大面积的搞包产到户,后来我们调查这个问题,追诉像温州永嘉,发生这个大锅饭不行了,搞了,打下去,认识不一致,这个危险,后来又搞一把,又打下去,很多的干过农民都知道这件事,所以1977年第三次站起来,加上北京城里观念的变化和政策结构的调整,这个东西最后站住了。其他的关键理论改革怎么看都要运用这个。
    
      你看我最近在上海调查这个要素市场,一千几百万个企业,这个国家,你怎么可能只为一个主板市场呢,最近融资有很多的小企业,可以通过柜台交易,店头交易来获得资金融资啊。这个问题不是今天在提的,1996年,1997年全国形成了一锅店头交易的市场,我访问过山东淄博的当时乡镇企业试验的柜台交易,55个企业挂牌在那上柜。但是后来中国就是这个,青岛一家,济南一家,全国各地有20-25家。一哄而起,有一些地方就乱象了。当时济南把一家桑拿浴挂上去了,记者写一个内参,朱镕基一看就火了,后来阿尔巴尼亚风潮,然后就争论。这是一拨吧。所以最后去看,这个场外交易,第二拨起来,全国加到一起各种各样的名目场外交易市场,不是二十几,而是三十几。你看一拨起来,闹下去了,这个风那个风就断了,停了。再来一拨,我的看法,改革和进化一样,就是一拨一拨起来,试试看,站站看,不可能渐渐的站起来,渐渐站起来更难站的一个动作,有的时候就一次做到位,时间不长没有关系。
    
      最后一条,在座的很多都是做事的人,是我们的学生。改革这个事情,不是听报告,听北京做了什么决定,参与,前后左右能下手的下手。不要在那等,这个国家不是说等到最后靠一个人,两个人,是做不到的。十几亿人的国家,这么多领域,现在很多地方改了就改了,改了也有个好处,就是说你再改一步就释放一个东西出来。而这个东西无论对企业,对我们个人,对整个国家都会有帮助。当然了他会有风险,因为改革就是没有明确一致的意见,没有明确的法律保护情况下做尝试。还有一个根据我们各自的实际情况,能参与的就参与一把。无论是国企的改革,无论是要素市场,无论是城乡统筹,土地市场一体化,包括权利观念,包括参与到这个国家立法改革和修法改革这个过程中,我的看法在这些领域,至少我们的做事情的学员,包括在各个部门工作过的,应该是有一个很大的舞台。(本文未经演讲人审阅)
    
      演讲教授周其仁
    
      周其仁老师北大国家发展研究院BiMBA最受欢迎的教授之一,也是深受马云、王石、柳传志等企业家敬佩的一位教授。
    
      他不仅是著名经济学家,更是一位名符其实的改革家。早在1980年代,周其仁老师就曾连续5年参与中央一号文件的起草,后赴英国牛津大学、美国芝加哥大学、等大学访问,专注产权与制度经济学研究。1990年代至今,周其仁老师在教学同时,对中国前沿的改革问题深入调研,成为中国电信改革、医疗改革、农村土地确权、货币改革、城镇化等多领域改革的学术推手。
    ——原载:网易财经 (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)
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