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林浊水:华盛顿、蒋介石、台湾蓝绿领袖的一念之间
(博讯北京时间2015年4月07日 转载)
     林浊水 1947年生于南投埔里。毕业于国立政治大学东语系,原担任教师,后投入党外运动,参与多种党外杂志编务。连任五届立法委员及曾任民进党中央政策会执行长,起草民进党台独党纲,素有「台独理论大师」之称。着有《统治神话的终结》、《国家的构图》、《路是这样走出来的》、《挣扎的社会与文化》、《瓦解的帝国》、《文化种族世界与国家》、《站在历史的转折点上》、《测量台湾新坐标》、《共同体:世界图像下的台湾》、《穿越巨变》、《历史剧场--痛苦执政八年》等书,作品曾获巫永福评论奖及一九九一年自立书评十大好书。
    
关键时刻关键领袖的关键抉择 (一)

    
    同样直选总统,法国和其他西欧5国比较,在宪政实践上,倾向内阁制与倾向总统制南辕北辙,最重要的关键是关键时刻关键领袖的关键抉择。(注1)
    
    什么是关键时刻关键领袖的关键抉择?我们最熟悉的例子就是美国华盛顿总统。
    
    美国制宪创设总统职位,本意是创设一个民选的王当国家元首。由于原先的英王没有任期限制,首相也没有届期限制,美国宪法同样也没有总统的届期限制,只规定定期改选。现在总统连任一届不只成为美国惯例,甚至成为全球总统制国家的主流规范,关键全在华盛顿这位美国国父在关键时刻做了只连任一届的关键抉择,从此这位伟大领袖的抉择便创造了世界典范。
    
    同样的今天台湾总统既有权无责又无权无责令大家痛苦万分的体制《林浊水:振衰奋起还是成「废帝,僵尸内阁」?掀开总统有权的真面目》,源头也正是蒋介石的关键抉择。
    
    众所皆知,张君劢起草的《中华民国宪法》是内阁制宪法。依宪法规定,总统地位崇隆,被赋予宪政秩序维护者的仲裁权,而行政院长则掌最高行政大权。本来,内阁制行政立法两权融合,行政权不受立法机关分权制衡,权力远逺不是总统制的总统比得上的《林浊水:安倍射箭、小泉领军美女刺客 领袖魅力怎么来?》,所以1947年宪法通过后,一般认为大权在握又勇于任事的蒋介石应该选择担任行政院长最妥当;只是蒋介石非元首的尊严崇隆和阁揆的行政大权两样都拿在手里不可,于是一面布署总统选举,一面对张君劢所属的青年党强力施压,要求增订扩大总统权力的《动员戡乱时期临时条款》。蒋介石在日记中记载了总统选举前讨论增订《临时条款》时气氛说:「情绪之紧张已达极点。」在这样的气氛下才终于在4月18日,国大投票选总统的前一天通过架空宪法本文的《动员戡乱时期临时条款》。
    
    然而《临时条款》虽然足以让他扩权,但是仍然不足以巩固他的权力,宪法本文仍然存在许多足以动摇他权力的漏洞。
    
    这情形在政权搬到台湾以后尤其严重,例如一旦国会依宪法规定定期改选,他的总统和他的行政院长的地位都很危险,于是一方面不断地修改《临时条款》应急,一面更实施形同永久性的长期戒严。在两蒋几十年的专制统治后,总统统治的价值观念终于深入人心,形成非宪法规范但有民意正当性的「传统」。由于中华民国五权宪法又被国民党当作宗教圣典,是国民党存在的正当性来源,因此宪法本文一个字都不能够依正常总统制的基本配套加以修改,于是总统权力的扩大,总统意志的贯彻只好依赖《临时条款》和许许多多的旁门左道。解严后国民党宪法本文不能修改的心态仍然不变,只愿意延续两蒋教条,牵就权力现实需要,不断枝枝节节地修改增修条欵,结果体制便愈修愈零乱,权责愈来愈不明,终于创造了政局长期陷入动荡不安的宪法条件。
    
    华盛顿、蒋介石都在新宪法第一次实施的关键时刻做了关键抉择,一个创造了世界的民主典范;一个造成台湾宪政的乱源。同样地,如今风行于第三波民主国家中的半总统制,1958年在法国诞生时,要怎样运作这一个新体制,法国二次大战的英雄戴高乐也作了关键抉择而把法国带到和所有西欧国家完全不同的运作方向。
    
    西欧六国加上德国旧威玛政府,共7个半总统体制,在实际运作上法国总统权力最大,不只是在总统掌握国会多数党时权力大到被叫做超级大总统,甚至在总统失去国会多数而和国会多数党形成左右共治局面时,法国总统权力运作起来仍然远比其他西欧半总统制国家的总统大得多,例如,他往往以解散国会的方式结束左右共治,这是其他的西欧国家总统从来没有做过的事;相反的其他的国家,如冰岛、爱尔兰、奥地利等国,政治学大师萨多里认为在实际运作上根本要算是议会内阁制国家(Satori,1997)
    
    同样是直选总统的西欧国家,法国人为什么在制宪时特别给了他们的总统拥有远大于西欧国家的行政权力?
    
    事实上法国总统比人家大的行政权力并不是法国宪法特别赋予的;相反的,其他直选总统的西欧国家,宪法上总统的行政权,几乎都规定得比法国大得多。依据1999学者做的比较,这7个政体的总统实际运作的权力大小和宪法规范大体相对称,只有法国和冰岛完全相反:法国宪法给总统的权力偏小,总统运作起来却最大;冰岛规定得偏大,运作起来反而最小。
    
    1996年台湾97修宪前夕,我曾比较了这几个国家的「历史处境」,认为主权危机的历史处境既是这些国家出现半总统制的原因,也是决定总统权力运作大小的一大关键。(注2)然而,无疑的,法国民族英雄戴高乐在制宪后的关键抉择更是总统权力大小上面,法国和其他西欧国家分道扬镳的关键。
    
    1970年代政治学大师杜瓦杰创造了「半总统制」的宪政类型学后,学界一般认为那是法国人才会有兴趣的议题,但是不料在1990年之后,半总统制竟成为新兴民主国家选择的主流体制。学说发展历史如此,所以威玛德国发明了这种体制,和法国跟进时,大家只好都用旧的宪政类型把他们归类成议会内阁制。例如上个世纪德国最重要的法学大师斯密特Schmitt当时就说威玛宪法是一 部「总理制」宪法,威玛宪法起草者 雨果Hugo Preuß也指出,民选的议会是民主的基本主张,也是宪法的基本规范。那么直选总统的意义在哪里?斯密特认为,直选的总统应该扮演的角色是代表全体人民成为宪法的守护者。因此他和雨果都同样认为这一个直选岀来的总统必须在立场上去政党化、去政治化、中立化;同样的,第五共和国的宪法起草的参与者德布瑞和 Guy Mollet 都强烈宣称是内阁体制。因此在他们的认识中,两部宪法实际上都是在议会内阁制的正轨中的「改良版本」。
    
    事实上,纵使总统不直选的内阁制,总理也都被制宪者设定为在政党政治运作中竞选,赢得大选执政而向国会负责的行政中心,总统也同样被设定为超越政党政治的国家主权防卫者和宪政秩序的守护者的角色。只不过因为威玛时代的德国和第五共和的法国,在制宪时刻的历史处境,使两部宪法借着直选进一步强化总统在必须要行使主权防卫者和宪政秩序的守护者的职权时拥有更强的民意正当性权威。(注3)
    
    第五共和国的宪法起草的参与者德布瑞和 Guy Mollet 都强烈宣称第5共和宪法是内阁体制,在他们看来,总理领导内阁必须依赖国会中的政党政治运作,而总统是宪政秩序的守护者,扮演的是仲裁者的角色,所以必须超越政党政治,角色大有不同,因此建议准备大展身手的戴高乐当总理。 (注4)在这个关键时刻,假使戴高乐接受建议,那么戴高乐这位法国伟人将在法国建立没有人敢违背的惯例:领导内阁行政大权的是总理而不是总统。这就会造成所有直选总统的西欧国家将清一色地都在内阁制的轨道上运行的结果,而此后法国当然既不会有后来尴尬的左右共治,甚至可以大胆地说,杜瓦杰的半总统制类型学可能都不会出现。
    
    戴高乐背离了起草宪法的学者的原意,而选择当总统不当总理,柯恩蒂,巴黎第二大学教授法国宪法期刊共同主编很不以为然,他说:只要看一下当代其他实施二元制(半总统制)的欧盟国家,便足够显示,除法国之外,没有一个国家单凭民意的膏沐就能造就出一位行政首领兼仲裁者。 (注5)他认为芬兰和葡萄牙总统原先较大权力已在共治情况下修宪缩减,奥地利、爱尔兰、冰岛,制度的实践相当接近一元代表议会制。
    
    相对于法国戴高乐,其他西欧5国的主要领袖在行宪后的抉择完全不同,5国形成了这样的一个惯例:政治上最有实力又勇于任事企图心强的政党领袖,在总统总理两个职位间必优先选择总理。和企图心的领袖,选择的位子是总理而不是总统。简直就是接受了威玛宪法或法国第五共和站起草者对国家的政治领袖做的建议一样。(注6)
    
    戴高乐包括打赢二次大战、结束第四共和乱局,贡献的伟大都不必怀疑。也正因为他的伟大,所以他有能量扭转了制宪起草者的宪法规范,而享受尊崇元首和实权行政首长的双重利益,使法国的半总统体制走上和其他西欧5国方向完全不一样的运作模式。
    
    从政局的安定和效能上来说,半总统制愈倾向内阁制运作愈好已经是经验上的共识了,西欧国家间和新兴民主国家间的对比同样非常鲜明。(注7)那么法国走上令人头痛的换轨制固然是关键于法国二战英雄戴高乐在关键时刻的抉择,其他西欧半总统制国家走上内阁制运作也同样的决定于党政领袖在关键时刻的抉择。
    
    法国由于戴高乐的选择,他的后继者遇到僵局时被逼上世界上前所未有,其他国家难以模仿的左右共治之途,他同时替他的国家留下了逺比西欧其他半总统制国家更不稳定,而且迄今争议不休的宪政运作方式。
    
    戴高乐这个一代伟人创造的第五共和体制,比上不足比下有余,他的确结束了第四共和的乱象,因此在1990年代成为台湾进行民主巩固的模板。不幸的是当时台湾朝野领袖的主客观条件比起他们所要模仿的雄才戴高乐显然大有不同,于是修宪修得不成套,修出了零零落落的戴高乐体制,而成为当今的宪政乱源。
    
    一些反对内阁制的论述往往建立在政治文化论上面,但是从西欧国家的比较看起来,我们实在难发现同样是半总统制,法国是基于怎样的民众文化以致于出现大总统制,而其他5国则否。再回到东方,假使东方就非总统制不可的话,那么新加坡为什么就选择内阁制,而且尽管民主上很受批评,但在效能和廉洁上都远远胜过总统制国家?
    
    事实上蒋介石的抉择虽然是当大总统,但是他的儿子一旦当行政院长时,同样当得虎虎生风,没有受到社会上什么东方政治文化水土不服的挑战,假使蒋经国能克服一时的诱惑,而继续当阁揆,他的权威不只同样不可能被台湾的政治文化挑战,甚至他将成为另一个开创台湾不同宪政轨道的历史性关键领袖。可见如果政治文化有问题的话,不是社会的政治文化有问题而根本是统治者的政治文化大有问题,并被一些帮闲的文士加以附和吹捧而已。
    
    20年后的如今,宪法时刻将临,由于废除总统直选和采取美国式总统制都不可能通过公民投票门坎,因此台湾要修宪,选择的恐怕仍然是半总统制,但是同样半总统制,内容大有不同,台湾要选择那一种?迎接这宪法时刻,要创造一个可长可久的国家典章制度,公民的政治文化已经准备好了,就等关键领袖的抉择了。
    
    当今可能扮演宪改的关键领袖们,企图心旺盛不输1990年修宪的前辈,而宪改的主客观条件却不优于他们前辈在1990年代所面临的。当今的关键领袖,心仪的仍是戴高乐典范吗?还是完全不同的,不具英雄色彩的冰岛芬兰途径;或则对历史抉择这等抽象事务根本嗤之以鼻,认为最重要的是在现制中力争上游?无论如何,台湾的关键抉择时刻已经被历史和民众推到他们的面前。
    
    注:
    
    1.「国家的历史的危机处境」,是我在〈混合制是历史处境的产物〉中曾说的一个客观关键。(中国时报,1997/01/08)现在再说另一个领袖抉择的主观关键。
    
    2.林浊水,《混合制是历史处境的产物》。
    
    3.林浊水,《 直选总统能不能行使内阁制?》
    
    4.《法国为何出现左右共治》,p93,猫头鹰书房。
    
    5.《法国为何出现左右共治》P81。
    
    6.芬兰的惯例在1990后建立。
    
    7.林浊水,《政局安定/政府效能/清廉腐化 — 内阁制总统制超级比一比》
    
    来源:香港立场新闻 (博讯 boxun.com)
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