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曾建元:总统的宪法地位
(博讯北京时间2015年6月21日 转载)
    
    —— 立法院第8届修宪委员会公听会(第2场)发言
    

    时间:民国104年4月13日下午
    
    地点:立法院群贤楼9楼大礼堂
    
     
    
    讨论议题:
    
    一、扩大人民之政治参与,厚实政府之民意基础,论国家民主化与投票年龄关系等相关机制;
    
    二、从恢复「行政院院长任命须经立法院同意」、「副署权」与避免总统滥用「解散国会权」,谈总统、行政院与立法院互动机制之调和;
    
    三、从「内阁制」做为台湾政治朝野互动僵局之可能解决方案,谈官员得由立法委员兼任,以强化施政民意基础,促进行政与立法之政治协调
    
     
    
    主席、各位委员。方才李俊俋委员提到,我们在进行修宪而重新思考我们的宪政选择时,总统要不要继续直选?
    
    本人方才已经阐述过,总统直选现今已是无法逆转的制度,因为我们的人民已经非常习惯或enjoy(享受)一人一票选总统,在国民主权的实现中,从总统身上满足了他对于做为国家主权者的想像。同时,台湾总统民选制度对于香港民主化及中国民主化有一个号召的作用。我认为我们对于华人世界的民主化有责任。
    
    在总统直选的前提下,过去的宪政文化在这个路径的倚赖之下,让总统权责相符。而现在的问题是我们选出的总统如何作成决策,对此我们往往不是很清楚。媒体的报导是:马英九总统的决策就是在总统的小办公室里。我觉得这是不恰当的,我们应该让一般直选的总统必须要有实现其权力的设计,我们不用担心扩权,因为刚才有很多先进提到,现行有很多机制,包括依法行政等等,再加上多元民主的文化,事实上,可以让总统的权力受到限制。现在问题在于总统的决策不透明,形成一人决策。未来如果能让总统的直接民主正当性,结合集体智慧的机制,这应该是最符合我国现行宪政发展的需要。而我所提到集体智慧的机制就是由总统主持国务会议,或是由总统主持行政院院会,这是第一点。
    
    因此,内阁制的选择就是在现行宪政发展的方向中必须要忍痛割舍的,也许要等到所谓的国家统一之后再来说,至少当下台湾政治上的发展需要一个直选的总统,以及一个权责相符,以总统为中心的制度设计。
    
    有关官员由立法委员兼任的问题,我认为这个问题必须慎重思考,因为台湾的政治、选举文化,大家都非常清楚,再加上现在因为实施单一选区两票制,我们可以看到此次各政党的党内初选,在地方服务很好的市议员都非常容易出线,那是因为地方选民非常喜欢服务绩效好的国会议员,如果这种地方服务型的政治文化带到国家中央政府的决策,那么我们很担心当未来国会主张联立制,或是降低政党分配不分区的门槛,导致未来国会比现在更加多元化或零碎化,也就是未来国会的政党会增加,此时会增加内阁组成上「少数勒索」的可能性,也会增加内阁形成过半的困难。所以,这个时候让民选总统有比较多的空间,在尊重国会多数之下,促成稳定的政府组成,我想这是必要的。
    
    方才有先进提到2000年政党轮替之后,民主进步党的陈水扁面临少数政府的情形,我想在民主转型的过程中,我们需要付出一些教训或代价,当时的代价是──如果这个政府未能获得国会多数的尊重或支持时,国会给予的权力或预算就会比较吝惜,而政府的施政就会受到影响。所以就算没有阁揆同意权的机制,但为了得到国会的支持,总统在任命阁揆或是在政府组成的过程中,也要考虑到国会多数的情况。
    
    当初〈宪法〉在第四次修宪时,我们可以看到国民党针对〈宪法〉的修正提案中提到虽然取消阁揆同意权,但是总统在任命行政院院长时仍然必须尊重国会多数。 2000年是我国第一次政党轮替及民主转型所面临的状况,那是一种特例,并不是未来宪政的常态。我们在过去的历史经验中得到一个教训,也就是说,一方面避免少数政治勒索的情况;另一方面总统必须有集体智慧来考虑到如何组成一个稳定的政府。这时候,避免少数勒索的方式就是不要再恢复阁揆同意权,但是要让国会有更完整的权力,包括监察权的废除、让国会有完整的调查权等等,有完整权力的国会,就会使得总统在组成政府的过程中必须顾及或尊重国会多数。当初无论是中国国民党或民进党都宣称我们的制度是参考法国的半总统制,如此一来,也会让我国现行的制度更加贴近法国半总统制的精神,这也许是我们在目前的状况下付出最小政治成本代价的修宪方案。也就是说,在现行制度下,如何让我们的制度更符合半总统制的精神,这样来看,回到1997年第四次修宪的精神,或许阁揆同意权并不是那么重要。谨作以上补充。谢谢。
    
     
     
    
    曾建元
    
    国立台湾大学国家发展研究所法学博士
    
    中华大学行政管理学系副教授
    
    国立台湾大学国家发展研究所兼任副教授暨客家研究中心特约副研究员
    
    来源:纵览中国 (博讯 boxun.com)
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