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我国向联合国提出控苏案始末

王世杰、胡庆育

  民国叁十七年冬苏联背信违约,助长匪共全面叛乱,事绩昭彰,立法院若干委员便开始了向联合国控诉苏联的运动。但当时我政府对於苏俄这种违约背信之行为,并未立即采取断然之行动,将中苏友好同盟条约立予废止。此乃因当时国内与国际情况,对我均属不利。国内方面,匪共阴谋扩大武装叛乱;国际方面,大战之後,各国正纷纷复员,获致和平与安定之心甚切,而进入东北之苏军迟迟不撤,我若於当时宣布废约,并向联合国提出控诉,不仅进入东北之苏军撤退无期,且苏联势将公开支助匪共叛乱,因而造成中苏之正面冲突,我纵获国际间之谅解与同情实於事无补,故我一面与苏联从事外交之折冲,藉以缓和局势;一面整备控诉资料,以便於必要时向联合国提出控诉。到了民国叁十八年(一九四九年)八月间,苏联竟与所谓「满洲人民民主当局」缔结互换商品协定,我已至忍无可忍之境地,仍决心向联合国第四届常会提出控诉苏联。

  查依联合国宪章第叁十五条第一项之规定,任何会员国均得将其任何争端或情势,提请安理会或大会注意。故我国如欲提出控苏案,其途径有二:一为向安理会提出,一为向大会提出。我提控苏案主旨,在对苏联罪行,谋求基於正义的谴责,故以向大会提出较为得计,几经研讨,终决定采用上述第二途径。

  我国既决心於联大第四届常会中提出控案,故於该届常会於一九四九年九月开幕前,我外交部早即积极进行下述两大准备工作:一为发动广泛外交攻势,分电各驻外使领馆暨出席联大代表团,全力争取各会员国对我控案之支持;二为向其他军政机关接洽,广泛搜集苏联违约及援助匪共之资料,以充实我控案之内容。

  我国为能出奇制胜,且不让对方(苏联)有准备还击之充裕时间,故事前不动声色,直至民国叁十八年九月二十七日,始由我出席联大首席代表蒋廷黻以闪电姿态将控案向联大秘书长及大会主席提出,请求列为临时增列议程。提案之主题为:「由於苏联违反一九四五年八月十四日之中苏友好同盟条约及联合国宪章之结果所形成之对中国政治独立与领土完整以及对远东之和平威胁。」

  本案既请求列为大会议事日程之增列项目,按照大会议事规则第叁十五条之规定,必须先付总务委员会(又称指导委员会或综合委员会)审议成立後,然後一面由总务委员会决定将其送交主管委员会处理,一面由总务委员会报告大会,由大会以出席及投票会员国过半数之同意决定之。是以本案虽经提出,其能正式列入议程与否,尚难断言。幸总务委员会於九月二十八日讨论我提案时,虽在苏联代表维辛斯基猛烈反对下,终仍以十一票对二票通过列入议程,并以十票对零票决议将本案交付第一委员会(亦称政治委员会)处理。翌日,大会复以四十五票对六票及五票弃权之压倒多数通过列入议程,我方乃获得本案之初步胜利。

  依照大会议事规则第十四条及第五十一条之规定,本案进入第一委员会後,必须静待该委员会加以处理并向大会提出报告後,大会始克对本案予以审议并作最後决定。是本案之能否获得大会迅速有效之处理,胥视其在第一委员会中能否迅速获得处理为断。因之,本案在第一委员会议程中所居之次序,至关重要。我代表於九月叁十日第一委员会开会时,曾力争将我控苏案列为议程中之第叁项(即在希腊问题与义大利殖民地问题之後,在苏联所作和平建议问题及巴勒斯坦问题之前),以期能於十月中旬开议。惜在苏联集团及近东国家之反对下,以二十二票对二十二票未获通过,本案遂被列为该委员会议程之第五项,须待十一月中旬以後始可开议。

  在十一月间第一委员会开议本案前,国内外情势发生两大变动,均对本案之发展有直接影响。其一为苏联及其附庸国於十月间相继承认匪伪政权,其二为十月下旬华南战事失利,广州失守。苏联及其附庸国之迅速承认匪伪政权,原无异为苏联利用匪共间接侵略中国之又一铁证,对我控案之进行,自属有利。惜广州失守,渝、蓉告急,国内军事上之颓势,使各会员国对本案改采冷淡态度。因之,十一月二十一日,联大主席曾诱劝我国撤回控案,但我代表不为所动,加以婉拒。本案既已提出,我乃以义无反顾之精神,不顾客观情势之险恶,仍於十一月二十五日第一委员会讨论我控苏案时,发表一项长达六十页之声明,并正式提出控案之决议草案,其主要要求有四:一、由大会决定苏联违反联合国宪章及中苏友好同盟条约;二、吁请各会员停止对中共提供任何军经援助;叁、请求大会建议各会员国对中共伪政权勿予外交上之承认;四、吁请各会员国勿利用中国现有之情势,以侵犯中国政治独立及领土完整。

  我国所提之议案,虽词严义正,正大光明,惜当时国际间姑息气氛浓厚,美、英、法等大国,均对我提案不表支持,形势对我至为不利。适於此际,由美国领衔之五国提案(美、菲、澳、墨、巴基斯坦),与由厄瓜多尔、古巴、秘鲁叁拉丁美洲国家署名之联合提案,先後出现。五国提案之主要内容有四:一、会员国应全体尊重中国之主权、领土完整、政治独立;二、会员国应尊重中国人民现在及将来自由选择政治制度之权及维持一不受外国控制政府之权利;叁、会员国不得在中国领土上寻求势力范围或维持傀儡政权;四、不得在中国境内索取特殊权利。厄、古、秘叁国之提案,则建议将中国控苏问题交付小型大会(亦称过渡委员会)处理。我国鉴於本身提案通过无望,五国提案又只决定长期原则,不涉及过去演变之责任,於我裨益无多,因乃决定支持叁国提案,期至少达到使此案继续系属於大会之目的,俾日後得相机进行。厄、古、秘叁国提案之主要规定为:「大会认为关於苏联违反一九四五年八月十四月之中苏友好同盟条约及联合国宪章之结果所形成之对中国政治独立与领土完整以及对远东之和平威胁一案,至为重要,有关宪章之基本原则与乎联合国之威望,极宜详加研讨,故大会决定将此案交付过渡委员会继续研究,并於大会下届常会时提出报告与建议。」

  同年十二月八日,联合国大会第四届常会就控苏案问题举行表决,结果五国提案以四十五票对五票通过;叁国提案亦以叁十二票对五票及十七票弃权通过,结束了第一回合之控苏案外交战。

  自联合国大会第四届常会决议将控苏案交付小型大会研究并於下届大会提出报告与建议後,我国针对当时情势,曾将我控案之目标,略加修正,即在第二项「请各会员国不予中共以军经援助」下,增列「志联合国派遣海空部队来台,以防苏联以海空军协助中共侵台」一语,并经我代表於民国叁十九年(一九五○年)二月七日在小型大会中提出。当时小型大会主席认为与会各代表对此问题研究需时,决定另订时间集会继续讨论。惟自二月七日以後,小型大会未再集会,控苏案之讨论,遂告搁浅。

  民国叁十九年(一九五○年)六月杪,韩战爆发,联合国将注意力集中韩境;加以此际国军相继自海南、舟山撤退,控苏案之推动,益形困难。我国一度曾拟利用小型大会不得不向联合国大会第五届常会提出报告作一交代之心理,促成若干决议,惜小型大会决定以会议纪录作为报告,提送大会,致无所成。

  联合国大会第五届常会於民国叁十九年九月间在纽约举行,我国为使控苏案能获若干进展,曾对控案进行之策略,详加检讨,并经决定:一、原定目标不变;二、仍使本案系属於大会。为配合此两项决策,并曾□定推进本案之方针:一、保持我方原来目标,再度於会中提出,以示我方立场之坚定与一贯;二、为使大会便於确认苏联罪行,从而采取适当行动起见,拟促使大会先行组派事实调查委员会,作为达成我方原定目标之一步骤。

  九月二十六日,大会第五届常会以四十四票对六票及七票弃权,通过我控苏案列入议程。第一委员会继於十一月二十一日起开始讨论该案,至二十叁日结束。在第一委员会讨论期中,我曾提出派组调查委员会之决议草案,当时各国对我提案之态度,略如下述:(甲)美国:一、支持我方,辩论时强调谴责苏联;二、盼修正调查委员会之组织,委员不由各国指派,而由过渡委员会聘请专家充任,其任务为搜集有关材料,研究中国控诉苏联之罪名,报告大会下届常会。(乙)泰国赞成我草案;但嫌办法消极,不能应付严重问题。(丙)叙利亚代表认为我草案不切实际,提议本案再交小型大会研究,并向大会下届常会提出报告。(丁)埃及认为我草案不能实行,但表同情。(戊)英国认为调查团无补实际,故不赞成。(己)澳国认为:五年来中国演变已成历史陈迹,详细讨论,无法补救,反加重远东紧张局势,故不赞成。(庚)法国认为往者不可谏,应注重目前及将来之事务。(辛)捷、波、白俄罗斯等附庸国均滥调攻击我政府。(壬)以色列反对我草案。(癸)尼加拉瓜、秘鲁、埃及、菲列宾等均赞成叙提案。(子)萨尔瓦多另提决议草案。(丑)比利时及冰岛代表赞成萨国修正案。(寅)智利支持我草案。(卯)纽西兰主张大会必须就一、有无侵略行为二、负责该行为者为何人等问题,作判断。

  本案各项有关提案经大会表决结果,叙利亚提案以叁十五票对十七票及七票弃权通过,萨尔瓦多提案以叁十七票对六票及十四票弃权通过。至於我国提案,由於仅获美、泰、智、纽四国支持,而反对者除苏联及附庸国外,尚有英、法、澳、以等国,自知通过无望,遂自动予以撤回,并转而支持叙利亚提案。是则我拟使本案继续系属於大会之目的,尚能勉予达到。惟是年六月间之韩战,自大会第五届常会揭幕後,非仅无结束之迹象,且日趋激烈,国际局势紧张,第五届常会会期一直延至第六届常会开幕之前夕始闭幕,小型大会根本无时间开会,我控案遂又被搁置。

  第六届常会於民国四十年(一九五一年)十月间在巴黎集会,我国一本必底於成之决心,再就进行控苏案之策略,重加检讨,当经决定在本届会期中,控诉中心宜自法律论据移至对苏联罪行及阴谋之揭发,藉收宣传之效。同时,对於控案之目标,亦改采分期达成之策略,以便相机因应。

  十一月十叁日,联合国大会第六届常会以叁十票对八票及十叁票弃权通过将控苏案列入大会议程。十二月二日,我代表因秉承分期进行相机因应之指示,拟就计画,决先集中力量,设法达成四项目标中之第一项,即促使大会判定苏联违背宪章及违反中苏友好同盟条约。盖因必须大会判定苏联违约违宪後,始有采取其他步骤之根据,故首将重点置於第一项。

  民国四十一年(一九五二年)年初,由於俄匪侵韩罪行,日益昭彰,自由国家开始提高警觉;复因美国国内大选年届,美国对华政策突见好转,客观情势,开始对我作有利之转变;於是,在美国全力支持下,我代表於一月十八日向第一委员会正式提出请求大会判定苏联违反中苏友好同盟条约之新草案。为期配合这一千钧一发之情势,我外交部又再度训令驻各自由国家使节,倾全力活动,以争取各国对我控苏案之支持。

  一月二十六日至二十九日,第一委员会讨论我提案。我在提案中除指陈苏联违约事实,间接指摘苏联违反联合国宪章外,并在草案执行部份中,请求大会判定苏联业已违反一九四五年八月十四日中苏友好同盟条约。嗣泰国提出修正案,主张将「业已违反」("hasViolated")一词修正为「未能履行」("hasfailedtocarryout")一词。我代表细加研究後,认为「未能履行」一词,虽不若「业已违反」一词严厉,但却更易争得其他会员国之支持,故终表同意。第一委员遂以二十四票对九票,二十五票弃权,两国缺席,获出席及投票会员国叁分之二多数通过泰国修正案。

  联合国大会全会接着於二月一日举行表决,我代表团奋力以赴,卒使第一委员会所通过之泰国修正案,亦在大会通过。票数为二十五票对九票,二十四票弃权,两国缺席。在第一委员会表决时弃权之叙利亚与缺席之厄瓜多,也於大会表决时投赞成票。惜原在第一委员会中投赞成票之萨尔瓦多,因其代表迟到一步,致算缺席(另一缺席之国家为南非联邦)。整整拖延二年另六个月之控苏案,於此告一段落。联合国大会通过我国控苏案之决议原文如次:

    「本大会    鉴於联合国主要目标之一,在创造适当环境,俾克维持正义,尊重由条约与其他渊源而起之义务,久而弗  懈;    复鉴於中华民国与苏维埃社会主义共和国联邦曾於一九四五年八月十四日签订友好同盟条约,其中规定:    (甲)缔约国双方同意……依照彼此尊重主权及领土完整与不干涉对方内政之原则下,共同密切友好合作;    (乙)苏维埃政府同意予中国以道义上与军需品及其他物资之援助,此项援助,当完全给予中国中央政府,  即国民政府;    并查悉苏维埃社会主义共和国联邦自日本投降以後,对於中国国民政府在东北各省(满洲)重建中国国家  权力之努力,横加阻挠,并以军事及经济上之援助给予中国共产党以反叛国民政府;    爰判定苏维埃社会主义共和国联邦就其日本投降後对中国之关系而言,实未履行一九四五年八月十四日中  国与苏维埃社会主义共和国联邦所签订之友好同盟条约。」

(录自《中国不平等条约之废除》,王世杰、胡庆育合编。)

《中华民国重要史料初编──对日抗战时期》第七编战後中国──贰、苏联侵略外蒙新疆与我国对苏联的控诉(博讯新闻特别刊载)

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